MISCELÁNEA

 

Indicadores PER y sostenibilidad en la normativa sobre bosques cultivados en Argentina

PER indicators and sustainability in implanted forests regulation in Argentina

 

Clara María Minaverry ^*

* Doctora en Derecho por la Universidad de Buenos Aires, Investigadora Adjunta del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET), del Instituto de Investigaciones Ambrosio Gioja, Facultad de Derecho, Universidad de Buenos Aires, y del Instituto de Ecología y Desarrollo Sustentable (INEDES). Profesora Adjunta Ordinaria de Derecho Ambiental de la Universidad Nacional de Luján y de posgrado de la Universidad Tecnológica Nacional. Código ORCID: 0000-0003-0153-7224. Correo electrónico: cminaverry@derecho.uba.ar.

 

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RESUMEN

El presente trabajo tiene como objetivo central contrastar el desarrollo normativo e institucional vinculado con los bosques cultivados ubicados en las regiones del Noroeste, Noreste y de Nuevo Cuyo en Argentina, teniendo en cuenta los parámetros establecidos por el principio de sostenibilidad «tradicional» y «ampliado». Cabe destacar que este principio ya fue ampliamente superado por otros paradigmas de gestión ambiental, pero que no resultan de aplicación para el análisis de la normativa vinculada con los bosques cultivados en Argentina. Asimismo, se reflexiona sobre el aporte brindado por los instrumentos ambientales internacionales y por la normativa regional. Uno de los enfoques más originales de esta investigación es que se ha logrado aplicar y adaptar al ámbito jurídico los indicadores de calidad ambiental PER (Presión, Estado, Respuesta). Finalmente se puede establecer que la normativa sobre bosques cultivados plantea un horizonte limitado y focalizado en la maximización de la producción, destacando los aspectos económicos y orientados hacia las actividades comerciales forestales.

Palabras clave: bosques, derecho ambiental, políticas públicas, Argentina, indicadores ambientales PER.

 

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ABSTRACT

This paper is focused on the regulation and institutional development contrasts of planted forests at Northeast, Northwest and New Cuyo regions in Argentina, taking into consideration «traditional» and «extended» environmental sustainability principle parameters. It is important to add that this principle was highly exceeded by other environmental management paradigms, but they are not suitable to be applied to implanted forests regulations in Argentina. Also, it refers to the contribution provided by legal international instruments and regional regulations. One of the most original approaches of this research is that PER indicators (Pressure, Condition and Response) were applied and adjusted to the legal arena. Finally we can state that planted forests regulations focuses on a limited horizon of production maximization, highlighting economic and forests commercial activties.

Key words: forests, environmental law, public policies, Argentina, PER environmental indicators.

 

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I. INTRODUCCIÓN

El presente trabajo tiene como objetivo central contrastar el desarrollo normativo e institucional vinculado con los bosques cultivados ubicados en las regiones del Noroeste, Noreste y de Nuevo Cuyo en Argentina, teniendo en cuenta los parámetros establecidos por el principio de sostenibilidad «tradicional» y «ampliado». Asimismo, se reflexiona sobre el aporte brindado por los instrumentos ambientales internacionales y por la normativa regional.

En este contexto, el principio de sostenibilidad ha sido considerado abarcando más dimensiones de las que habitualmente son abordadas desde la doctrina más tradicional. En esta última, dicho principio se ha definido como el que implica la satisfacción de las necesidades del presente, pero sin comprometer la posibilidad de las futuras generaciones de alcanzar a satisfacer sus propias necesidades y disfrutar de las mismas condiciones.

Si hacemos referencia al ambiente y a sus recursos, se podría inferir que, aplicando este principio, todas las personas del mundo tendrían la posibilidad de acceder a la misma cantidad y calidad de recursos naturales. Esta definición fue elaborada por la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y Desarrollo de las Naciones Unidas en 1987, con el objetivo de guiar políticas orientadas a lograr un equilibrio en los sistemas económicos y sociales y en las condiciones ecológicas (con un enfoque eminentemente antropocéntrico).

En lo anterior no se tuvieron en cuenta los conceptos de «desarrollo inclusivo» e «inclusión social», siendo que ambos encuentran sus raíces en los derechos humanos y representan un gran desafío en su implementación práctica (Gupta & Vegelin, 2016, pp. 435-436). Esto implica la existencia de una distribución equitativa de los beneficios que surgen de cualquier clase de crecimiento. Asimismo, se considera que todo lo anterior y en relación con el principio de sostenibilidad, podría complementarse a través del desarrollo de un triángulo formado por los siguientes rubros adicionales: personas, planeta y ganancias (Seghezzo, 2009, p. 539), elaborando así una definición de principio de sostenibilidad «ampliada".

 

 

En el centro del gráfico se hace referencia a la interrelación entre las personas, los lugares y su existencia, en tanto que la sostenibilidad debería encontrarse cuando se lograse un equilibrio entre todas estas. En las puntas de la pirámide se encuentran aspectos fundamentales para brindar una adecuada calidad de vida a las personas como son: la justicia intergeneracional, la identidad, la felicidad, y la justicia intrageneracional.

Todos estos aspectos se verán, de alguna manera, impactados por la existencia y/o aplicación de la normativa vigente sobre bosques cultivados, en especial las que regulan diversas políticas públicas que serán analizadas más adelante en el presente trabajo.

Dentro de este marco teórico, uno de los enfoques más originales de esta investigación es que se ha logrado aplicar al ámbito jurídico los indicadores de calidad ambiental PER (Presión, Estado, Respuesta), ya que esto implicó adaptar un sistema de indicadores de calidad ambiental para que sea de utilidad para las ciencias jurídicas¹. Este aspecto será actualizado en el apartado correspondiente a la metodología.

Existen diversos antecedentes normativos vinculados con el ámbito forestal. Cabe destacar a la ley 13273, la cual otorga a las provincias adheridas el beneficio de participar en la ayuda federal afectada a obras de forestación y reforestación, y en el régimen de crédito agrario hipotecario o especial para tales fines en bosques de propiedad provincial o comunal. Esta normativa protege a los bosques en general y a las tierras forestales, que quedan sometidas a su régimen cuando se encuentran ubicados en jurisdicción nacional o de las provincias adheridas, y a los bosques protectores y tierras forestales ubicados en las provincias.

Desde el punto de vista jurídico, la ley 25080 de 1998 regula sobre el régimen de promoción de las inversiones con respecto a nuevos emprendimientos forestales y sus ampliaciones. La ley 26432 modificó a la norma anterior y, principalmente, estableció una prórroga de la misma por diez años contados a partir del vencimiento del sistema de apoyo económico no reintegrable (hasta el año 2018) (Minaverry, 2017b, p. 142).

Uno de los aspectos centrales de esta norma es brindar estabilidad tributaria, estableciendo que durante 30 años no se podrá incrementar ningún tipo de impuesto, y que es posible, de acuerdo con cada caso, extender este plazo hasta 50 años (Beale & Ortíz, 2013, pp. 5-6). Esta ley es de adhesión, es decir, no habilita a las provincias a modificarla y ellas deberán cumplir con la totalidad de sus artículos.

El bosque cultivado o implantado fue definido por la ley 26432 como:

[...] el obtenido mediante siembra o plantación de especies maderables nativas y/o exóticas adaptadas ecológicamente al sitio, con fines principalmente comerciales o industriales, en tierras que, por sus condiciones naturales, ubicación y aptitud sean susceptibles de forestación o reforestación según lo indicado en el ordenamiento territorial de bosques nativos por ley provincial según lo establecido en la ley 26331 de presupuestos mínimos de protección ambiental para bosques nativos (artículo 1)².

Dentro de la ley 25080 se incluyen escasos lineamientos orientados a aplicar un enfoque de protección ambiental y/o ecosistémico. En ellos, se hace referencia a que la actividad forestal deberá realizarse a través de la implementación de prácticas enmarcadas en «criterios de sustentabilidad» de los recursos naturales renovables. Asimismo, se instaura la obligatoriedad de la herramienta administrativa de la Evaluación de Impacto Ambiental (Minaverry, 2017b, p. 142).

Asimismo, en su artículo 31, dicho documento hace referencia a la necesidad de que se implemente un «manejo sustentable del bosque nativo, a través de la utilización controlada del recurso forestal para producir beneficios madereros y no madereros a perpetuidad, con los objetivos básicos del mantenimiento permanente de la cobertura forestal y la reserva de superficies destinadas a la protección de la biodiversidad y otros objetivos biológicos y ambientales» (ley 25080).

Sin embargo, no se regulan los mecanismos ni las herramientas necesarias para poder desarrollar todos estos objetivos en la práctica, cuestión que podría complementarse a través de la aplicación de ley 25675 (que tiene como objeto la política ambiental nacional), que, a partir de su artículo 8, regula a una serie de instrumentos de la política y la gestión ambiental:

1. El ordenamiento ambiental del territorio

2. La evaluación de impacto ambiental

3. El sistema de control sobre el desarrollo de las actividades antrópicas

4. La educación ambiental

5. El sistema de diagnóstico e información ambiental

6. El régimen económico de promoción del desarrollo sustentable

Dicha ley presenta un régimen sancionatorio de índole administrativa, por lo que sus sanciones se reducen a las siguientes: a) caducidad total o parcial del tratamiento otorgado; b) devolución del monto del subsidio otorgado con las actualizaciones e intereses correspondientes; c) restitución de los impuestos no abonados en función de la aplicación de la presente ley y de las leyes de adhesión de cada provincia; d) multas; y e) el reintegro a las administraciones provinciales de los montos actualizados de las franquicias otorgadas por ellas con motivo de su adhesión a la presente ley (conforme su artículo 28).

Esta norma (ley 25675) no posee un régimen con sanciones penales y lo mismo sucede con la ley sobre bosques nativos (ley 26.331, mencionada anteriormente). Por ello, los niveles de cumplimiento de estas dos leyes suelen ser bajos, en tanto las mismas no poseen un efecto disuasorio en la conducta de la población³.

Los bosques nativos fueron definidos por la ley nacional 26331 (Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos), dictada en el año 2007, como los ecosistemas forestales naturales compuestos predominantemente por especies arbóreas nativas maduras, con diversas especies de flora y fauna asociadas, en conjunto con el medio que las rodea —suelo, subsuelo, atmósfera, clima, recursos hídricos—, conformando una trama interdependiente con características propias y múltiples funciones, que en su estado natural le otorgan al sistema una condición de equilibrio dinámico y que brinda diversos servicios ambientales a la sociedad, además de los diversos recursos naturales con posibilidad de utilización económica (artículo 2).

La ley 26331 (Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos) fue reglamentada recién en febrero de 2009. Esta normativa incorporó un nuevo sistema de fomento que no existía con anterioridad para esta clase de bosques.

Específicamente, en su artículo sexto, afirma que se otorga un plazo de un año a partir de la sanción de la ley para que cada jurisdicción realice un ordenamiento de los bosques nativos existentes en su territorio, de acuerdo con los criterios de sustentabilidad que figuran en su Anexo. La Autoridad Nacional es señalada como la instancia encargada de brindar la asistencia técnica, económica y financiera para poder materializar esta obligación. Cabe aclarar que, en el tiempo que transcurrió entre la confección de los ordenamientos de los bosques nativos y de la sanción de la ley, no podían autorizarse desmontes.

Por otro lado, en el artículo noveno, se fijan tres categorías de conservación, que debieron ser tomadas en cuenta por todas las jurisdicciones al momento de realizar el ordenamiento de los bosques mencionados. La Categoría I se refiere a los sectores de bosques de máxima conservación que de ninguna manera deben transformarse. En esta sección quedarían incluidas las reservas que poseen un valor biológico sobresaliente, y que pueden utilizarse para realizar tareas de investigación científica.

La Categoría II agrupa a los sectores de mediano valor de conservación que, con una adecuada restauración, podrían ser utilizados como lugares turísticos, de recolección de recursos y también de investigación científica. Finalmente, la Categoría III representa a los sectores de bajo valor de conservación que pueden transformarse parcialmente o en su totalidad, siguiendo siempre los criterios establecidos por la normativa analizada.

II. ESTADO DE SITUACIÓN DE LOS BOSQUES NATIVOS Y CULTIVADOS EN ARGENTINA

La contribución realizada por los bosques a la mitigación de la pobreza en las zonas rurales resulta incuestionable en la actualidad (Guzmán, Abt & Brassiolo, 2012, p. 40). En este sentido, es posible afirmar que estos recursos naturales podrían ser de utilidad, en este caso, para satisfacer las necesidades básicas de cualquier especie de bosque.

Los bosques implantados o de cultivo están conformados casi exclusivamente por especies exóticas de rápido crecimiento. Estas últimas en Argentina se componen principalmente por las coníferas (54%), seguidas por los eucaliptos (32%) y las salicáceas (9%) —según información brindada por el Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria-SENASA (s.f.)—.

Más allá de los aspectos analizados en el presente trabajo, diversos autores poseen argumentos a favor de la implementación de plantaciones forestales, alegando que existe disponibilidad de terrenos y que la madera será escasa en el futuro (Wadsworth, 2000, pp. 173-174). Asimismo, destacan los indudables beneficios económicos y sociales que derivan de dicha actividad.

Las regiones geográficas analizadas pueden describirse de la siguiente manera:

— Noroeste (NOA): Reúne a las provincias de Catamarca, Corrientes, Jujuy, Salta, Santiago del Estero y Tucumán.

— Noreste: Está constituida por las provincias de Misiones, Chaco y Formosa.

— Nuevo Cuyo: Está representada por las provincias de La Rioja, Mendoza, San Juan y San Luis.

Las tres regiones geográficas analizadas son clave dentro del contexto del país, ya que poseen ubicaciones estratégicas desde el punto de vista comercial, económico y de transporte de recursos hacia otros países limítrofes. Ello puede observarse en el siguiente mapa:

 

 

Las estadísticas correspondientes al año 2012 en Argentina nos brindan información acerca de los bosques cultivados. Según la Dirección de Producción Forestal (MAGyP), Argentina cuenta con alrededor de 1.2 millones de hectáreas de bosques cultivados. El 80% de las plantaciones se encuentran en la región mesopotámica (Misiones, Corrientes y Entre Ríos), en el Delta de Entre Ríos, y también en las provincias de Buenos Aires, Neuquén y Río Negro (Asociación Forestal Argentina-AFOA, 17 de julio de 2012).

A continuación, se presenta un mapa que exhibe la extensión aproximada de bosques cultivados en Argentina:

 

 

Más del 90% de la industria forestal trabaja en relación con esta clase de bosques, generando aproximadamente unos 500 mil puestos de trabajo directo e indirecto y representando exportaciones por más de 1100 millones de dólares (AFOA, 2012).

Asimismo, se ha relevado que

[e]ntre los pequeños productores campesinos que poseen y trabajan el bosque nativo en Santiago del Estero predomina el uso del bosque como parte de una estrategia productiva, diversificada e integral. Además, esto va asociado a una fuerte tendencia del bosque como suministrador de productos para el autoconsumo y como base de actividades donde se incluye la participación de las mujeres y jóvenes dentro del sistema productivo (Guzmán, Abt & Brassiolo, 2012, p. 47).

A continuación, se presenta un gráfico que muestra los diferentes usos de los bosques en una de las provincias analizadas en el presente trabajo: Santiago del Estero.

 

 

Una de las ventajas de los bosques implantados es la oportunidad de rehabilitar terrenos deforestados (Wadsworth, 2000, p. 174), los cuales de otra manera no podrían restaurarse naturalmente debido a su daño extremo. Esto se justifica también en el hecho de que la regeneración natural en especies madereras en terrenos agrícolas abandonados ha fracasado. En caso de lograrse la misma, se podría producir leña en lugar de madera industrial (2000, p. 175).

III. METODOLOGÍA

Se trata de una investigación de carácter exploratorio, ya que del relevamiento previo realizado sobre el tema de investigación se pudo determinar que existen escasos recursos bibliográficos y doctrinarios sobre el mismo. Su estructura es de tipo bibliográfico-documental y descriptiva, y la metodología utilizada es cualitativa. Se ha recurrido a diversas fuentes y técnicas de recolección de datos, y se consultaron estudios académicos, información estadística, fuentes judiciales, así como materiales oficiales y públicos. Como técnica de análisis se ha utilizado a la hermenéutica de textos normativos y de documentos públicos, y la implementación de una entrevista a un informante clave⁵. Además, se ha realizado una investigación en sitios web de instituciones públicas y se realizaron consultas a organismos forestales y ambientales, pertenecientes al ámbito nacional y provincial, para realizar la búsqueda de toda la normativa y de las principales políticas públicas vigentes en la actualidad.

El ámbito temporal seleccionado corresponde al período abarcado entre el año 1998 y la actualidad, ya que la ley 25080 sobre bosques cultivados fue dictada en dicho año. El ámbito espacial se focaliza en trece provincias argentinas: Catamarca, Mendoza, La Rioja, Jujuy, Chaco, Tucumán, Santiago del Estero, Misiones, San Luis, Salta, San Juan, Formosa y Corrientes.

Por su parte, metodológicamente, los indicadores PER fueron elaborados por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) en el año 1994. Se dividen en tres áreas:

— La presión incluye como factores o fuerzas subyacentes el crecimiento poblacional, el consumo y la pobreza, y engloba aspectos tales como las características físicas, químicas y biológicas del entorno, la condición del ecosistema y las funciones ecológicas del medio natural y la calidad de vida de la población (Díaz Gispert, Cabrera Álvarez & Portela Peñalver, 2014, p 170).

— El estado se refiere a la condición del ambiente que resulta de las presiones arriba descritas y del deterioro que en él generan las diferentes actividades humanas, los niveles de contaminación del aire o agua, la degradación de la tierra o la deforestación (Díaz Gispert, Cabrera Álvarez & Portela Peñalver, 2014, p. 171).

— La respuesta está relacionada con las acciones tomadas por la sociedad, individual o colectivamente, para reducir o prevenir los impactos negativos en el medio ambiente, con el fin de corregir el daño existente o conservar los recursos naturales —en este caso, se utilizarán las normas jurídicas— (Díaz Gispert, Cabrera Álvarez & Portela Peñalver, 2014, p. 171).

 

 

IV. LA NORMATIVA Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE BOSQUES CULTIVADOS EN LAS JURISDICCIONES PROVINCIALES ARGENTINAS

A continuación, procederemos a analizar las distintas jurisdicciones —denominadas provincias en Argentina⁶—, cuyos territorios muchas veces no coinciden con las regiones forestales ni con la instalación de las diferentes plantaciones. Cada una de las provincias posee diferentes normas jurídicas que regulan estos aspectos.

Sin embargo, la presente investigación tuvo en consideración a los siguientes ejes de discusión, siguiendo los lineamientos del principio de sostenibilidad «tradicional»:

1. Aspecto económico: se explora la adhesión o la no adhesión a la ley nacional de bosques cultivados (ley 25080).

2. Aspecto económico: se indaga si la normativa analizada persigue una finalidad eminentemente impositiva.

3.     Aspectos sociales y ambientales: se estudia si la normativa aporta proyectos sociales novedosos que implican una impronta ambiental.

I.- En el primer eje, se desarrollarán los lineamientos centrales de ₄₃₇las provincias cuya normativa provincial posee una finalidad fundamentalmente impositiva (aspecto económico). Esta, por supuesto, está influenciada principalmente por la adhesión al texto de la ley nacional 25080, sin proporcionar otros aportes normativos vinculados con la protección ambiental y/o social.

Formosa

La provincia adhirió a la ley nacional 25080 (Ley de Inversiones para Bosques Cultivados), modificada por la ley 26432:

 

 

Esta normativa posee un enfoque que no contempla la regulación de aspectos ambientales y/o sociales vinculados con la actividad forestal.

San Juan

La provincia adhirió a la ley nacional 25080 (Ley de Inversiones para Bosques Cultivados), modificada por la ley 26432:

 

 

Esta normativa posee un enfoque que no contempla la regulación de aspectos ambientales y/o sociales vinculados con la actividad forestal.

Santiago del Estero

La provincia adhirió a la ley nacional 25080 (Ley de Inversiones para Bosques Cultivados), modificada por la ley 26432:

 

 

Esta normativa no regula aspectos vinculados con la protección ambiental y/o social.

Tucumán

La provincia adhirió a la ley nacional 25080 (Ley de Inversiones para Bosques Cultivados), modificada por la ley 26432:

 

 

Esta normativa no regula aspectos vinculados con la protección ambiental y/o social.

Chaco

La provincia adhirió a la ley nacional 25080 (Ley de Inversiones para Bosques Cultivados), modificada por la ley 26432:

 

 

Esta normativa no regula aspectos vinculados con la protección ambiental y/o social.

La Rioja:

La provincia adhirió a la ley nacional 25080 (Ley de Inversiones para Bosques Cultivados), modificada por la ley 26432. Sin embargo, no se ha podido acceder al decreto reglamentario de dicha ley de adhesión, lo cual podría dificultar su aplicación en la práctica.

II.-El segundo eje está constituido por las provincias que se describen a continuación, las cuales poseen normativa con escaso desarrollo de las cuestiones impositivas y que han introducido algunas políticas públicas orientadas a lograr mayor protección ambiental.

Corrientes

Para esta provincia, se ha desarrollado una «Guía de buenas prácticas forestales» en el año 2014. La misma constituye una excelente herramienta para la promoción e implementación de una gestión forestal responsable con el ambiente. Se trata de un documento adaptado a las condiciones específicas de la provincia, elaborado en un proceso donde participaron múltiples organizaciones del sector público y privado que recogieron el conocimiento técnico-científico y la experiencia local, y que fue sometido a la consulta pública en talleres específicos.

Por su parte, la ley 5890 de 2009, de adhesión al régimen de promoción de inversiones forestales, posee algunos aspectos muy relevantes. En especial, regula específicamente que se deberá cumplir con el procedimiento administrativo de la evaluación de impacto ambiental, aplicable a cualquier proyecto vinculado con la actividad forestal. Además, en este marco, se ordena la creación de una comisión mixta integrada por la autoridad de aplicación y las entidades públicas y privadas representativas del sector —en especial, las pertenecientes a los pequeños productores—, para asegurar la eficiente implementación y seguimiento en el ámbito provincial de la normativa vigente.

 

 

Esta última norma jurídica incentiva a los municipios —que son quienes tienen la posibilidad de aplicar la legislación de manera directa y de tener contacto con los actores sociales involucrados en el ámbito local— a adherirse a la ley nacional sobre bosques cultivados. Sin embargo, su texto es muy breve y no posee ningún desarrollo adicional vinculado con la protección ambiental y/o forestal ni con cuestiones sociales, a diferencia de lo establecido por la «Guía de buenas prácticas forestales».

San Luis

La provincia adhirió a la ley nacional 25080 (Ley de Inversiones para Bosques Cultivados), modificada por la ley 26432:

 

 

Además, la ley 4884 sobre fomento de forestación provincial tiene como principales objetivos:

1. La forestación y reforestación con especies nativas o exóticas, y que tengan fines de producción y/o protección.

2. El manejo racional del bosque implantado.

3. La conservación, protección, mejoramiento y manejo de bosques nativos.

4. La implantación o conservación de bosques útiles para la protección de cuencas, márgenes de cursos de agua, suelo en áreas erosionadas o erosionables y todas aquellas áreas que a criterio de la autoridad de aplicación necesiten preservación (ley 4884).

También establece que los beneficiarios de dicha norma jurídica podrán gozar de beneficios fiscales.

Esta norma combina la regulación de aspectos ambientales y fiscales sin hacer referencia a aspectos sociales.

Jujuy

La provincia adhirió a la ley nacional 25080 (Ley de Inversiones para Bosques Cultivados), modificada por la ley 26432:

 

 

El Plan Provincial para el Desarrollo Forestal implicó el inicio de capacitaciones destinadas a los técnicos extensionistas, debido a que son ellos los que se encuentran ubicados físicamente en el campo y en contacto permanente con el productor. Asimismo se reconoció que existe un gran potencial económico que podría generar más empleo —para mayor información, véase la Página Web del Gobierno de Jujuy: http://prensa.jujuy.gob.ar/tag/plan-provincial-de-desarrollo-forestal/—. De esta manera, se implementa una política pública que combina aspectos sobre protección ambiental y regulación impositiva.

Catamarca

Esta provincia adhirió a la ley nacional 25080 (Ley de Inversiones para Bosques Cultivados), modificada por la ley 26432:

 

 

Además, por decreto provincial, se creó el Programa Catamarca Crece (Decreto 321 del año 2013). Este programa tiene como finalidad brindar apoyo para el desarrollo de las actividades productivas, industriales, comerciales y de servicios.

El decreto 1725 del año 2008 creó la Unidad de Proyecto Especial «Forestación», dependiente de la Subsecretaría del Ambiente de la Secretaría del Agua y del Ambiente. Su objetivo principal es coordinar y ejecutar acciones que garanticen condiciones ambientales adecuadas, mediante la forestación, producción de plantas y recuperación de los bosques nativos. Respecto de dicha unidad de proyecto, no hemos encontrado ninguna información publicada relativa a la implementación y/o ejecución de acciones o planes vinculados con inversiones concretas sobre bosques cultivados.

Esta política pública brinda un aporte novedoso que se vincula con la regulación de aspectos sobre protección ambiental. No incluye, sin embargo, un apartado dedicado a la regulación de cuestiones sociales vinculadas con la protección ambiental.

III.- El tercer eje se centra en la existencia de normativa provincial que aporta proyectos sociales novedosos que, a su vez, se vinculan con aspectos ambientales.

Mendoza

La provincia adhirió a la ley nacional 25080 (Ley de Inversiones para Bosques Cultivados), modificada por la ley 26432:

 

 

El objetivo del programa mencionado en la tabla 10 es contribuir al manejo sustentable y a la mejora de la competitividad de las plantaciones forestales y de las industrias de la madera, aumentando la calidad de los productos, tanto en la producción primaria como en la primera transformación mecánica, combinando producción y protección del ambiente.

Salta

La provincia adhirió a la ley nacional 25080 (Ley de Inversiones para Bosques Cultivados), modificada por la ley 26432:

 

 

El decreto 3429/08 del 2008 aprueba el Plan Provincial de Uso Social de la Madera, firmado por los Ministerios de Trabajo y Previsión Social; Ambiente y Desarrollo Sustentable; y Justicia, Seguridad y Derechos Humanos; ya que esta región se encontraba retrasada en relación con otras del país.

La única evidencia encontrada durante la investigación fue el lanzamiento del Plan Provincial, pero no se ha detectado información adicional y posterior sobre el tema (Gobierno de la Provincia de Salta, 06 de agosto de 2008). En el mismo Plan Provincial se contemplaron aspectos ambientales y/o sociales. En este contexto, se incorporaron planes para el uso social de la madera. Asimismo, se señala que el ámbito social es prioritario debido a que esta clase de políticas públicas se encuentra orientada a lograr un punto de inflexión, de modo tal que pueda lograrse un crecimiento general y que la brecha entre ricos y pobres se reduzca.

Misiones

La provincia adhirió a la ley nacional 25080 (Ley de Inversiones para Bosques Cultivados), modificada por la ley 26432:

 

 

Además, la ley provincial VIII-65 instituyó el Régimen de Madera Controlada, aplicable a productos, subproductos, biomasa y sus bienes finales provenientes de bosques cultivados y/o su industrialización en el territorio provincial, para garantizar su procedencia legal.

Sus objetivos principales son los siguientes:

1. garantizar el origen y la tenencia o propiedad legal de productos, subproductos y bienes finales forestales donde se utiliza madera de bosques cultivados;

2. promover el trabajo decente;

3. certificar el aprovechamiento forestal sustentable de bosques cultivados adheridos al régimen;

4. certificar el cumplimiento de normas ambientales en la explotación forestal de bosques cultivados;

5. promover el acceso a mercados internacionales de los bienes forestales de bosques cultivados; y

6. promover el cumplimiento fiscal provincial y municipal de la actividad forestoindustrial de bosques cultivados (ley VIII-65).

Esta provincia posee un sistema de madera controlada, lo que implica que la misma será monitoreada con respecto a su sanidad, así como en función del impacto que genera su producción en el ambiente.

V. APLICACIÓN JURÍDICA DEL SISTEMA DE INDICADORES AMBIENTALES PER Y EL APORTE DEL PRINCIPIO DE SOSTENIBILIDAD

V.1. Impacto en la normativa

La adaptación y aplicación de los indicadores ambientales PER puede graficarse de la siguiente manera, de acuerdo con el nivel de evolución de la normativa y de la idoneidad técnica de sus autoridades de aplicación:

 

 

En este caso, el «derecho» cumplirá la función de dar respuestas a la «presión» y al «estado» generado por las actividades vinculadas con los bosques cultivados. Estas actividades podrían generar un desequilibrio o dañar los ecosistemas.

A continuación, se exhibirán los resultados obtenidos tras un estudio utilizando los indicadores PER en relación con el análisis del nivel de desarrollo normativo y de las políticas públicas.

 

 

Las jurisdicciones provinciales que poseen un nivel de desarrollo normativo «suficiente» (o intermedio) vinculado con los bosques cultivados han adherido a la ley nacional 25080 y no han implementado ninguna política pública adicional. Se trata de la mayoría de las jurisdicciones argentinas analizadas. La provincia de La Rioja, por su parte, fue clasificada como una provincia con un desarrollo insuficiente, ya que no se ha obtenido acceso público a la reglamentación de su adhesión a la ley 25080.

Las siete provincias que han sido clasificadas como que poseen un desarrollo normativo y de políticas públicas «óptimo» no solo han adherido a la ley nacional 25080, sino que también han implementado relevantes políticas públicas ambientales y/o sociales.

En primer lugar —y para mencionar a las más relevantes—, se ha creado el Programa Catamarca Crece (decreto 321 del 2013), el cual brinda apoyo económico a las actividades productivas, industriales, comerciales y de servicios. Además, el decreto 1725 del año 2008 creó la Unidad de Proyecto Especial «Forestación», dentro de la Subsecretaría del Ambiente. Su objetivo es coordinar acciones vinculadas con la recuperación y la mejora de las condiciones de los bosques.

En segundo lugar, en la provincia de Misiones, la ley VIII-65 establece un Régimen de Madera Controlada, aplicable a los bosques cultivados y a su industrialización. Dicho régimen supone la certificación del cumplimiento de normas ambientales y busca promover el aprovechamiento forestal sustentable.

En tercer lugar, en la provincia de Mendoza, se creó el programa «Sustentabilidad y Competitividad Forestal». La finalidad de este programa es mejorar las condiciones y la sostenibilidad de las plantaciones forestales y de la industria maderera.

En cuarto lugar, en la provincia de Salta, el decreto 3429 del 2008 reglamenta el Plan Provincial de Uso Social de la Madera, aplicable a la infraestructura que afecta a la productividad. Así, se fomenta el acceso a la educación por parte de toda la población y la utilización de mano de obra local en todas las actividades vinculadas con los bosques.

En quinto lugar, en la provincia de San Luis, se ha dictado la ley 4884 de 1990, sobre fomento de forestación. En dicha ley se tiende a promover la incorporación de especies nativas o exóticas, la conservación y la protección de los bosques.

Se ha podido detectar, al haber analizado estas provincias en particular, que en la mayoría de los casos no puede realizarse un seguimiento adecuado de las políticas públicas, con respecto a su aplicación en la práctica. Es decir, resulta difícil determinar si fueron efectivas o no, ya que no se dispone de toda la información ni de sus resultados a partir de los datos de acceso público.

Las provincias clasificadas como provincias que poseen un desarrollo «óptimo» han logrado, a través de sus políticas, brindar una contribución favorable a la calidad de vida de las personas y a la protección del planeta. Asimismo, han contribuido a generar, a su vez, mayores ganancias, pero de una forma sostenible y no abusiva del ecosistema. Esto se vincularía con la definición «original» (mencionada más arriba) del principio de sostenibilidad.

V.2. Impacto en las jurisdicciones provinciales

A continuación, se exhibirán los resultados obtenidos en relación con la idoneidad técnica de cada autoridad de aplicación normativa correspondiente a cada jurisdicción provincial:

 

 

En la primera columna se encuentran las provincias que fueron clasificadas como aquellas que poseen autoridades de aplicación con una «idoneidad adecuada» desde el punto de vista técnico, ya que las mismas cumplen funciones básicas vinculadas con la protección ambiental y/o de los bosques.

En la segunda columna, se encuentran las provincias que fueron categorizadas como provincias con autoridades de aplicación «insuficientes», tomando en cuenta un enfoque vinculado con el principio de sostenibilidad «tradicional» (ambiental, social y económica). Esta trilogía se encuentra inconclusa, debido a que se ha detectado principalmente el funcionamiento de organismos públicos vinculados exclusivamente con la producción y con los asuntos agrarios.

En este sentido, coincidimos con el enfoque asumido por Pacheco et al., quienes afirman que

[l]as políticas forestales, junto con las de tierras, tienen una influencia directa en el desempeño de la gestión comunitaria de bosques. Entre los instrumentos de las políticas forestales que impactan de manera directa están los impuestos forestales, las normas de aprovechamiento de recursos forestales, la prohibición de ciertas tecnologías (como el uso de la motosierra), la extensión forestal y el crédito (2008, p. 211).

Aquí radica la importancia de la función que cumplen las autoridades de aplicación y de control, ya que resulta relevante que las mismas posean personal que sea idóneo y que se encuentre capacitado para realizar las tareas asignadas. Además, dichas autoridades deben enfocarse en lograr una protección equilibrada de los bosques y de los ecosistemas en los que se encuentran insertos.

Otro de los aspectos que actualmente se asocia al trabajo local, en este caso vinculado con los bosques cultivados y con el mercado externo, es la aplicación de normas de certificación. Dichas normas obligan a que se tenga en cuenta diversos aspectos vinculados con los derechos laborales y con el uso de agrotóxicos y de ciertas maquinarias (Mastrangelo & Trpin, 2016, p. 20-21), aspectos que en muchos casos quedan relegados.

Como complemento de lo anterior, no debemos desconocer que resulta evidente la superioridad de las plantaciones forestales en relación con los bosques nativos o naturales, como consecuencia de la mayor productividad de madera comercial por parte de los primeros (Wadsworth, 2000, p. 174). Esta mayor productividad permitiría que los productores cuenten con un margen económico mayor que les brinde la posibilidad de cumplir con la normativa ambiental vigente y/o voluntaria (como ocurre en el caso de la certificación forestal FSC).

Luego de revisar los resultados obtenidos a través de la aplicación de los indicadores PER y del método de la hermenéutica jurídica, se pueden vislumbrar fortalezas y debilidades en cada jurisdicción provincial argentina analizada, al igual que ocurre con la idoneidad de sus autoridades de aplicación. Las políticas más destacadas son las elaboradas por la Provincia de Catamarca. En dicha provincia, se brinda apoyo a los productores, que son quienes deben interpretar y aplicar de forma directa la normativa vigente. En efecto, en muchos casos la normativa no es comprensible y su contenido no es claro. Así, por tal razón, se producen incumplimientos.

Otras jurisdicciones que han implementado herramientas adicionales valiosas (que ya se han mencionado anteriormente) son las provincias de Mendoza —a través de un programa de sustentabilidad y competitividad forestal— y de Corrientes —con la elaboración de una guía de buenas prácticas forestales—. Por último, el caso de la provincia de Salta va más allá: ella ha creado un Plan Provincial de Uso Social de la Madera, en el que el Estado se involucra de manera directa con las comunidades que subsisten a través del uso, la producción y la comercialización de madera.

Asimismo, al vincular las regiones geográficas seleccionadas para el análisis del presente trabajo con las jurisdicciones institucionales, se puede afirmar también que —a pesar de que el 80% de las actividades vinculadas con los bosques cultivados se encuentra radicada en las provincias de Corrientes y de Misiones (y de Entre Ríos, que no será analizada aquí)—, esto no ha motivado a que se avance favorablemente en el ámbito normativo ni en el funcionamiento técnico de sus autoridades de aplicación. Esto es así porque en la Provincia de Misiones se ha registrado un desarrollo normativo óptimo, debido a que se han elaborado políticas públicas que buscan fomentar los bosques y su producción. En cambio, la autoridad de aplicación de dicha jurisdicción no es idónea, ya que se encuentra enfocada únicamente hacia la actividad agropecuaria y a la producción. En la Provincia de Corrientes el desarrollo normativo también ha sido óptimo, ya que ha adherido a la ley 25080 sobre bosques cultivados. Aunque no se ha implementado nada más allá de la aplicación de facilidades otorgadas en el ámbito impositivo, su autoridad de aplicación posee una adecuada capacitación y conocimiento sobre el rubro, ya que se vincula directamente con los recursos forestales.

Por su parte, la clasificación de la normativa provincial a la luz del principio de sostenibilidad «tradicional» podría graficarse de la siguiente manera:

 

 

Esta figura representa en qué categoría se encuentra incluida cada provincia de acuerdo con el análisis normativo realizado anteriormente, en tanto es posible establecer que en las mismas predominan los siguientes aspectos:

— Económico: Formosa, San Juan, Santiago del Estero, Tucumán, Chaco y La Rioja.

— Económico-ambiental: Corrientes, San Luis, Jujuy y Catamarca.

— Socio-ambiental: Mendoza, Salta y Misiones.

La mayor sección del gráfico demuestra que existe una mayor cantidad de normativa que, en el ámbito de la gestión de los bosques cultivados, posee un enfoque economicista.

Sin lugar a dudas, en las provincias donde se avanzó más en la instauración de políticas públicas con lineamientos socio-ambientales (las tres mencionadas arriba), se les podrá brindar mejor calidad de vida a las personas y mayor protección a los ecosistemas. Asimismo, será posible producir un aumento de las ganancias aplicando una modalidad más racional, cumpliendo con lo establecido en el principio de sostenibilidad «ampliado».

VI. EL PAPEL FUNDAMENTAL DE LOS INSTRUMENTOS INTERNACIONALES Y EL DERECHO COMPARADO EN AMÉRICA DEL SUR

Existen diversos instrumentos internacionales que se relacionan de manera directa y que han realizado aportes fundamentales en la normativa forestal argentina tratada aquí (leyes 26331 sobre bosques nativos; leyes 25080 y 26432 sobre el régimen de bosques cultivados).

En primer lugar, en la Cumbre Mundial de Río de Janeiro de 1992, se arribó a la Declaración de Principios para el Manejo Sustentable de Bosques. Se trata de un instrumento que carece de fuerza jurídica vinculante, pero que dio inicio a un proceso tendiente a la protección y fomento del recurso a través de otras herramientas jurídicas.

El principio 2, inciso b, de dicho documento establece que

b) Los recursos y las tierras forestales deberían ser objeto de una ordenación sostenible a fin de atender a las necesidades sociales, económicas, ecológicas, culturales y espirituales de las generaciones presentes y futuras. Esas necesidades se refieren a productos y servicios forestales, como madera y productos de la madera, agua, alimentos, forraje, medicamentos, combustible, vivienda, empleo, esparcimiento, hábitat para la fauna y flora silvestres, diversidad en el paisaje, sumideros y depósitos de carbono, y se refieren asimismo a otros productos forestales.

El principio anterior se relaciona directamente con el espíritu de la ley 25080, al destacarse la importancia del aspecto económico que, en este caso, podría derivar de la producción de bosques cultivados. Además, la ley 26331 sobre bosques nativos también hace referencia a la regulación de los ámbitos sociales, culturales y espirituales, en tanto son considerados como aspectos fundamentales de los servicios ambientales generados por estos recursos.

El principio 3, inciso a, de la Declaración de Principios para Manejo Sustentable de Bosques establece que «la política y las estrategias nacionales deberían establecer un marco para intensificar los esfuerzos en pro de la ordenación, la conservación y el desarrollo sostenible de los bosques y las tierras forestales, incluido el establecimiento y fortalecimiento de instituciones y programas en la materia». En la ley 26331 sobre bosques nativos, el eje central radica en la elaboración de ordenamientos territoriales con tres categorías de valor ambiental. Ello implica, en la práctica, tareas de zonificación, las cuales suponen la autorización total o parcial o la prohibición de realizar ciertas actividades en las áreas donde existen bosques nativos.

Además, tal como se sigue del mismo aspecto, resulta clave la elaboración y la implementación de políticas públicas vinculadas con los bosques. El decreto 1332/2002 creó el Programa Social de Bosques (PROSOBO), cuya reglamentación y organización surge de la Resolución 613/2007 de la ex Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la República Argentina. El Programa «está dirigido a favorecer a comunidades rurales [concentradas y dispersas], contribuyendo a evitar su desarraigo, y asegurando la sustentabilidad de las actividades forestales que promueva mediante la autogestión y la organización y participación comunitaria» (Resolución 613/2007, anexo A, capítulo 1, artículo 2). Cabe destacar la implementación de capacitaciones a productores forestales, cuyos destinatarios son quienes, a su vez, formarán a otros y democratizarán la información y el conocimiento en las diferentes jurisdicciones provinciales.

Sin referirse específicamente a la materia, el Convenio sobre Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Flora y Fauna Silvestres (CITES) del año 1973 — este instrumento internacional fue aprobado mediante la ley 22344 en Argentina— y el Convenio sobre Diversidad Biológica (CDB) de 1992 —aprobado mediante la ley 24375 en Argentina—, contienen principios e institutos de aplicación a la protección de los bosques nativos de manera genérica.

El primero de estos documentos, de carácter vinculante, está destinado a proteger a las especies silvestres de una explotación desmedida y a impedir el comercio internacional de aquellas en peligro de extinción. Para ello, establece la prohibición del comercio de esas especies y un sistema de permisos obligatorios emitidos por los países que comercian las especies amenazadas, de manera que se realiza un control exhaustivo tendiente a la protección especial.

El segundo convenio, surgido en el marco de la Cumbre de la Tierra de 1992, tiene los siguientes objetivos: la conservación de la diversidad biológica en sus tres niveles interrelacionados (la genética, la específica y la de los ecosistemas); la utilización sostenible de sus componentes; y la participación justa y equitativa en los beneficios que se deriven de la utilización de los recursos genéticos —mediante un acceso adecuado a esos recursos y una transferencia apropiada de las tecnologías pertinentes, respetando los derechos sobre esos recursos y esas tecnologías, así como mediante una financiación apropiada—. En el mismo documento, se reconoce a los Estados el derecho soberano de explotar sus propios recursos en aplicación de su propia política ambiental, asumiendo la obligación de asegurar que las actividades que se lleven a cabo dentro de su jurisdicción o bajo su control no perjudiquen al ambiente de otros estados o zonas fuera de toda jurisdicción estatal. Todos estos aspectos deberían ser incorporados y adaptados a la legislación independiente y a las políticas públicas ambientales provinciales de Argentina.

Asimismo, por su parte, las experiencias recogidas desde el ámbito del derecho comparado resultan interesantes en tanto pueden funcionar como precedentes frente a una casi inexistente normativa nacional vinculada con un enfoque ecosistémico.

En el caso del Perú, en el mes de junio de 2014 se dictó la ley 30215 sobre mecanismos de retribución por servicios ecosistémicos. Al igual que ocurre en el caso de Argentina, Perú únicamente contaba con una ley general del ambiente que establece un marco para el tratamiento de los servicios ecosistémicos, sin que hubieran sido promovidos los mecanismos de financiamiento y de pago de estos.

En el caso de Paraguay, la ley 3001 de 2006 sobre la valoración y retribución de los servicios ambientales surgió como complemento de la ley 422 de 1973 sobre manejo racional de bosques y tierras forestales. En el mes de junio de 2013 —mediante el decreto 11202— fue reglamentada parcialmente. La ley 3001 tiene como objetivo «propiciar la conservación, la protección, la recuperación y el desarrollo sustentable de la diversidad biológica y de los recursos naturales del país, a través de la valoración y retribución justa, oportuna y adecuada de los servicios ambientales» (artículo 1). Los beneficios de los servicios ambientales pueden ser económicos, ecológicos o socioculturales e inciden directamente en la protección y el mejoramiento del medio ambiente, lo que propicia una mejor calidad de vida de los habitantes.

La ley chilena 20283 (sobre recuperación del bosque nativo y fomento forestal) fue dictada casi al mismo tiempo que la de Argentina. En su artículo 22 establece que existirá un fondo concursable destinado a la conservación, recuperación o manejo sustentable del bosque nativo. Los valores del mismo se fijarán mediante un decreto supremo expedido a través del Ministerio de Agricultura, previo informe de la Corporación Nacional Forestal de Chile —decreto que, además, deberá llevar la firma del Ministro de Hacienda—. La ley de presupuestos de cada año determinará el monto de los recursos que se destinarán al fondo. El porcentaje del fondo que será asignado a cada concurso será determinado cada año por decreto del Ministerio de Agricultura, el cual deberá llevar la firma del Ministro de Hacienda. En todo caso, el porcentaje asignado a cada concurso no podrá ser inferior a un 25%. De momento, los instrumentos de fomento en Chile son solo bonificaciones en unidades tributarias mensuales (UTM).

VII. CONCLUSIONES

A modo final, se expondrán algunas conclusiones tomando en cuenta los tres ámbitos establecidos por el principio de sostenibilidad «tradicional» (social, ambiental y económico). Sin embargo, se extiende este principio para tomar en cuenta los impactos en la calidad de vida de las personas, en la protección del planeta y en el objetivo de lograr un aumento de las ganancias económicas de manera sostenible, configurándose así la definición «ampliada» de dicho principio (Seghezzo, 2009, p. 539). El objetivo de esta ampliación es procurar lograr un equilibrio entre del desarrollo de los bosques cultivados y sus ecosistemas.

En contraposición con la mirada tradicional, centrada fundamentalmente en consideraciones de eficiencia (sustentabilidad económica), en los últimos años existe una mayor conciencia respecto del impacto que las actividades económicas pueden tener sobre el ambiente (sustentabilidad ambiental). A esto se añade una tercera dimensión: la de la equidad o justicia social (sustentabilidad social) (Minaverry, 2013, p. 64).

Cabe destacar que la definición «tradicional» del principio ya fue ampliamente superada por otros paradigmas de gestión ambiental. Sin embargo, estos paradigmas no pueden aplicarse para el análisis de la normativa vinculada con los bosques cultivados en Argentina. Esta normativa plantea un horizonte más limitado y focalizado principalmente en la maximización de la producción, enfatizando sus aspectos económicos y forestales.

Es posible mencionar, a modo de germen para futuras investigaciones, al paradigma de la «gestión de los ecosistemas». Este paradigma plantea la necesidad de lograr una institucionalidad que establezca políticas, normas y procesos ecológicos que se basen en la incorporación de las interacciones de los ecosistemas o procesos ecológicos (Martínez Idrobo & Figueroa Casas, 2014, p. 19). En tal sentido, resulta fundamental continuar trabajando interdisciplinariamente, con el objetivo de empoderar a las comunidades en relación con la gestión de los ecosistemas. Asimismo, resulta imprescindible aprovechar el conocimiento científico y a los habitantes disponibles (Minaverry, 2017a, p. 491), así como el aporte realizado por los investigadores. Todo ello deberá contribuir a un mayor desarrollo, con una orientación más clara hacia el «enfoque ecosistémico».

Desde el punto de vista ambiental y económico, la mayoría de las normas jurídicas analizadas se vinculan con aspectos impositivos y con otras políticas públicas (principalmente ambientales y/o sociales) que intentan influir positivamente en la actividad forestal. Desde el punto de vista social, algunas provincias han ido más allá de lo establecido por las normas jurídicas vigentes y han desarrollado políticas públicas con dicha orientación. Se trata de políticas vinculadas con el trabajo decente y con la mejora en la calidad de vida de las comunidades locales que habitan en los ecosistemas boscosos. Sin embargo, no se ha logrado realizar un seguimiento de los avances, debido al hecho de que los resultados no se encuentran adecuadamente publicados.

Desde el aspecto financiero, es importante agregar que en Argentina se han producido relevantes incendios forestales —en particular a partir del año 2015—. En algunos casos, dichos incendios llegaron a cubrir hasta veinte mil hectáreas de bosques nativos, matorral y áreas arbustivas —es decir, una superficie similar al tamaño de la Ciudad de Buenos Aires, en Argentina (de acuerdo con lo informado por diversos medios de comunicación masiva)— (Minaverry, 2016, p. 13). En este sentido, los bosques implantados podrían colaborar para que se restituya la producción de esta actividad, sin que se busqeu asimilar ambas clases de bosques en relación con su diferente valor ecosistémico.

Luego de realizar la observación documental de la normativa y de las políticas públicas vinculadas con los bosques cultivados, se ha detectado también que —en todos los casos— se ha encontrado mayor información en los medios de comunicación masiva que en las páginas web oficiales de los organismos públicos responsables. Esto supone un acceso escaso a la información pública ambiental en la práctica, lo cual incumple lo establecido en la ley nacional 25831 sobre presupuestos mínimos para el régimen de libre acceso a la información pública ambiental.

Una posible recomendación para poder subsanar lo anterior sería la elaboración de códigos y plantillas explicativas didácticas para los que no son expertos. En efecto, en este caso podría recopilarse la normativa forestal, ya que esto facilitaría el acceso y el manejo de la información.

De este modo, los interesados (en especial los productores) podrían conocer la normativa vigente y esta podría sistematizarse. También sería importante que, desde el ámbito de la administración pública, se realice una armonización de la normativa nacional y provincial, con el fin de detectar posibles inconsistencias y/o superposiciones. A partir de esto último, se podría realizar una tarea de derogación y/o modificación de los textos normativos y se podría cubrir eventuales vacíos legales (como los que hemos analizado a lo largo del presente trabajo).

Asimismo, y con el objetivo de lograr que exista una sinergia entre los principios plasmados en los instrumentos internacionales y en las normativas forestales de los países de la región, se deberían incorporar estas últimas diversas medidas. Entre ellas, se destacan las medidas de cooperación internacional, fomento de la investigación y educación ambiental. En esta última área, uno de los principios fundamentales del derecho ambiental, resulta ser un eje medular en relación con los aspectos de protección, conservación, utilización razonable y no contaminación de los recursos naturales. En la práctica, podría servir de apoyo a las herramientas legales existentes tanto a nivel nacional como internacional.

Luego de haber realizado una entrevista a un informante clave dentro del ámbito de la presente investigación, es posible destacar que el papel de la administración pública no siempre es el más propicio para lograr una actividad sostenible en cualquier rubro vinculado con el ambiente. A esto se suman las limitaciones legales de competencia que surgen principalmente con respecto a los municipios, que muchas veces son quienes ejecutan los planes y proyectos en el ámbito local.

Los paradigmas de desarrollo sostenible y de la gestión de los ecosistemas ya han sido plasmados en el relevante desarrollo normativo que han mostrado algunos países de la región. Podríamos considerar los casos de Perú y de Paraguay como de avanzada, debido a que estos países ya han dictado normas jurídicas vinculadas con la protección de los servicios ambientales. Dichas normas tienen como objetivo lograr una conservación integral de los ecosistemas, incluyendo todas las clases de bosques.

A su vez, otros países de la región poseen un enfoque diferente en relación con su desarrollo normativo ambiental y forestal. Este es el caso de Chile y su normativa sobre la protección de los bosques nativos descrita anteriormente. El caso de Argentina fue similar, pero se ha constituido un Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la Conservación de los Bosques Nativos. Esta institución depende del presupuesto anual del Poder Ejecutivo Nacional. Los fondos que recibe han sido históricamente muy inferiores a lo establecido por ley (al respecto, véase Fundación Vida Silvestre, 05 de octubre de 2016).

Asimismo, se requiere también la existencia de adecuadas capacitaciones dirigidas a los productores forestales y a los habitantes de la región boscosa, fomentando así el aumento de los niveles de calidad de vida de la población y de la protección del planeta.

 

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Resolución 613/2007, Programa Social de Bosques (Resolución de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la República Argentina), Boletín Oficial, 31166, 31 de mayo de 2007, 24.

 

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¹ Otro aspecto que implica un nivel de complejidad mayor es el hecho de que en Argentina existe un régimen federal donde las provincias existían con anterioridad a la creación de la Nación y, por tal razón, poseen diversas potestades que no han delegado. La reforma constitucional argentina de 1994 ha resultado clave en la presente temática, debido a que, a partir de la inclusión del artículo 41, se pudo incorporar el derecho a un ambiente sano, y la obligación de la nación de fijar los presupuestos mínimos ambientales en relación con la protección en el caso de los bosques nativos.

Las provincias deben dictar sus leyes tomando como piso mínimo lo regulado en el propio ámbito nacional y complementar al mismo.

² «Artículo 1: La presente ley establece los presupuestos mínimos de protección ambiental para el enriquecimiento, la restauración, conservación, aprovechamiento y manejo sostenible de los bosques nativos, y de los servicios ambientales que estos brindan a la sociedad. Asimismo, establece un régimen de fomento y criterios para la distribución de fondos por los servicios ambientales que brindan los bosques nativos. Artículo 2: A los fines de la presente ley, considérense bosques nativos a los ecosistemas forestales naturales compuestos predominantemente por especies arbóreas nativas maduras, con diversas especies de flora y fauna asociadas, en conjunto con el medio que las rodea —suelo, subsuelo, atmósfera, clima, recursos hídricos—, conformando una trama interdependiente con características propias y múltiples funciones, que en su estado natural le otorgan al sistema una condición de equilibrio dinámico y que brinda diversos servicios ambientales a la sociedad, además de los diversos recursos naturales con posibilidad de utilización económica» (ley 26331).

³ Para mayor información es posible consultar el siguiente link sobre la implementación de la ley de bosques: http://ambiente.gob.ar/wp-content/uploads/informe-de-implementacion-baja-003.pdf.

⁴ En relación con la aparición de las Islas Malvinas en los mapas nacionales, la Cancillería Argentina ha establecido lo siguiente: «La cuestión de las Islas Malvinas, entendida como la disputa de soberanía entre la Argentina y el Reino Unido por las Islas Malvinas, Georgias del Sur, Sandwich del Sur y los espacios marítimos circundantes, tiene su punto de partida el 3 de enero de 1833, cuando el Reino Unido, quebrando la integridad territorial argentina, ocupó ilegalmente las islas y desalojó a las autoridades argentinas impidiendo su regreso así como la radicación de argentinos provenientes del continente. Desde entonces, la Argentina ha denunciado insistentemente la usurpación del Reino Unido y, como dispone su Constitución Nacional, ratificado su soberanía y afirmado que su recuperación conforme al derecho internacional constituye un objetivo permanente e irrenunciable. La cuestión de las Islas Malvinas ha sido calificada por las Naciones Unidas como un caso colonial especial y particular que involucra una disputa de soberanía entre la República Argentina y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte que debe ser solucionada mediante negociaciones entre las dos partes. En el mismo sentido se ha pronunciado la Organización de Estados Americanos. La Argentina cuenta además con el firme respaldo de los países de América Latina y el Caribe y de los 54 países de África a sus legítimos derechos de soberanía sobre las Islas Malvinas, Georgias del Sur y Sandwich del Sur y los espacios marítimos circundantes, así como con la solidaridad de países de otras regiones que respaldan la reanudación de las negociaciones entre las dos partes, a fin de alcanzar una solución pacífica y definitiva a la disputa.

El Gobierno argentino se propone recuperar las islas de manera pacífica, de conformidad con los principios del Derecho Internacional y teniendo en cuenta los intereses de sus habitantes. Sin embargo, a pesar de la permanente voluntad de diálogo del gobierno Argentino, el Reino Unido ignora el llamado de la comunidad internacional a reanudar las negociaciones de soberanía y agrava la situación mediante la realización de actividades unilaterales, las que incluyen la exploración y explotación de recursos naturales renovables y no renovables, así como la realización de ejercicios militares» (Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto; recuperado de http://www.cancilleria.gov.ar/es/la-cuestion-de-las-islas-malvinas).

⁵ La entrevista fue realizada al Dr. Adonis Giorgi, Ecólogo, Director del INEDES-CONICET (Instituto de Ecología y Desarrollo Sustentable), Universidad Nacional de Luján, Argentina. Tuvo lugar el 09 de marzo de 2017.

⁶ Argentina adoptó para su gobierno la forma federal, en tanto que sus provincias conservan su autonomía. Con respecto, en especial, al manejo de los recursos forestales, el artículo 124 de la Constitución Nacional establece que las provincias poseen el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio. Cabe destacar que Argentina se encuentra constituida por 23 provincias y por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

 

Recibido: 20/11/17
Aprobado: 02/04/18