MISCELÁNEA

 

La dependencia: un nuevo riesgo de la seguridad social chilena

Dependency: a new Risk of Chilean Social Security

 

Pablo Arellano Ortiz ^*

Organización Internacional del Trabajo

Pontificia Universidad Católica de Valparaíso

* Especialista en derecho del trabajo en la Unidad de Derecho Laboral y Reforma del Departamento de Gobernanza y Tripartismo de la Organización Internacional del Trabajo (Ginebra, Suiza). Investigador de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso (Chile). Ha sido profesor de las Cátedras de Derecho del Trabajo y de Seguridad Social en la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso. Abogado, licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales en la Universidad de Concepción de Chile. Doctor en Derecho de la Université Paris Ouest Nanterre La Defense (Francia), Master 2 Recherche Droit Social et Droit de la Santé de la Université de Paris X Nanterre (Francia), Master 2 Recherche Droit Social de la Université de Paris II Panthéon Assas (Francia). Código ORCID: 0000-0002-5062-1636. Correo electrónico: arellano@ilo.org.

 

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RESUMEN

La protección de la vejez se ha convertido en una preocupación constante en los últimos años. Dentro de este contexto, la protección de los adultos dependientes se presenta como un nuevo riesgo social para la seguridad social. Este enfoque es el que se aborda en este trabajo, para lo cual se utiliza el modelo francés de protección de la dependencia. Se sostiene que la seguridad chilena puede seguir este enfoque. Se estima como necesario poder identificar y analizar los elementos de las prestaciones de dependencia de la legislación francesa que permitan sostener que la dependencia puede ser protegida por el sistema de seguridad social chileno. Los elementos que se presentan permitirán el desarrollo de un debate más informado acerca de la protección de un colectivo en aumento en Chile.

Palabras clave: seguridad social, riesgos sociales, adultos mayores, dependencia, Chile.

 

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ABSTRACT

The protection of old age has become a constant concern in recent years. Within this, the protection of dependent adults is presented as a new social risk for social security. This approach is the one addressed in this work, for which the French model of dependency protection is used. It is argued that Chilean security can follow this approach. It is considered necessary to be able to identify and analyze the elements of dependency benefits of the French legislation that allow sustaining that the dependency can be protected by the Chilean social security system. The elements presented will allow the development of a more informed debate about the protection of an increasing group in Chile.

Key words: social security, social risks, elderly, dependency, Chile.

 

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I. INTRODUCCIÓN

El envejecimiento de la población a nivel mundial, regional e incluso en Chile se ha convertido en un hecho indiscutible (Organización Internacional del Trabajo [OIT], 2011; Holzmann & Hinz, 2005; Banco Mundial, 1994; Comisión Bravo, 2015). Esto ha llevado a enfrentar la situación desde la perspectiva de la pensión de vejez, sus requisitos y el monto de la misma. Si bien esta aproximación es necesaria, la calidad de vida asociada a la vejez no suele ser debatida con el suficiente énfasis. Dentro de esta búsqueda de una protección no solo monetaria es que ha surgido la idea de la dependencia como objeto de protección.

De esta manera, se ha convertido en algo usual en el debate público —y en el trabajo de ciencias sociales— entender la dependencia de las personas mayores como un riesgo social, incluso como un «nuevo riesgo social» (Martin, 2014b, p. 21; Martin & Molero Marañón, 2017, pp. 67 y 89). Esta afirmación llama fuertemente la atención por dos aspectos. Primero, debido a que, efectivamente, se está convirtiendo en algo común en el discurso público hacer referencia a la situación de dependencia de los adultos mayores, como hemos indicado. Segundo, porque la forma que se ha encontrado para poder protegerlos es a través de la seguridad social como mecanismo de protección de riesgos sociales.

El presente trabajo se relaciona con los fenómenos actuales de envejecimiento, pero —en específico— con la calidad de vida de los adultos mayores desde la óptica del derecho. Aunque tenemos en cuenta que la cuestión de dependencia se encuentra a la vez relacionada con otras áreas de estudio tales como la demografía y la economía (Martin, 2014b, p. 25), dichas áreas no son objeto de este artículo. La definición de la dependencia, la cual se discutirá brevemente en este trabajo, se muestra bastante convergente, centrada en las necesidades para la persona dependiente, en su ayuda o en la asistencia de una tercera persona para realizar las acciones de rutina de la vida doméstica (2014b, p. 28).

Las cuestiones que hasta aquí hemos indicado han sido observadas también por la OIT, la cual ha señalado que en los próximos decenios el envejecimiento de la población provocará un aumento del gasto en concepto de pensiones, atención médica y cuidados a largo plazo (2011, p. 115). Agrega la misma institución que, frente al nuevo escenario demográfico, en relación con Europa, el principal indicador de la supuesta «catástrofe demográfica» europea en la seguridad social ha sido siempre la tasa de dependencia de la vejez. Aunque, además, indica que lo más probable es que los niveles de dependencia se mantengan en los próximos 50 años (2011, p. 115). A nivel comparado, se ha podido estudiar además el impacto de la economía del cuidado, la cual incluye a la dependencia, dentro del mercado de trabajo y sus perspectivas en el futuro del trabajo (2018).

En cuanto a la situación de la protección de la dependencia de adultos mayores, debemos señalar que los esfuerzos con respecto a los jubilados están enfocados en la mejora del monto de la pensión de vejez, pero no en la calidad de vida que tenga este. A nosotros nos interesa la calidad de vida y la protección que tenga el adulto mayor dependiente. Se debe indicar que en Chile se han hecho algunos tímidos esfuerzos; no obstante, no existe ningún mecanismo de seguridad social propiamente dicho. Ante ello, nos interesa analizar la protección de la dependencia del adulto mayor en un país en que la discusión —a diferencia de lo que ocurre en Chile en que esta se encuentra en etapa embrionaria— ya está avanzada y existen mecanismos efectivos de protección, nos referimos al ejemplo francés.

Teniendo en cuenta los antecedentes expuestos a lo largo de este trabajo, nos interesa sostener que la dependencia ha aparecido en la seguridad social como un riesgo social que debe ser protegido por nuestra legislación. Para verificar esto, se tomará como ejemplo la regulación que existe en la legislación francesa.

Por ello, dentro del marco de esta investigación se estima como necesario poder identificar y analizar los elementos de las prestaciones de dependencia de la legislación francesa que permitan sostener que la dependencia puede ser protegida por el sistema de seguridad social chileno. Así, resulta importante tener en cuenta la necesidad de examinar la legislación francesa de protección de la dependencia, la administración de dicha protección, su financiamiento, las personas protegidas y las prestaciones que entrega. También resulta central identificar los elementos existentes en el derecho a la seguridad social chileno que pueden seguir el ejemplo de la legislación francesa. Se estima que existe cierta coincidencia entre los mecanismos de protección de Francia y Chile, debido a que ambos países poseen sistemas de seguridad social complejos que incluyen seguros sociales y asistencia social, con financiamiento contributivo y no contributivo, y en ambos países se tiende a la cobertura universal.

Este trabajo, entonces, siguiendo el marco metodológico enunciado, partirá por brindar algunas explicaciones sobre el derecho a la seguridad social en Chile. Luego hará referencia al estado de la dependencia y a los limitados esfuerzos de protección con respecto a ella. En seguida, se hará alusión a los principales mecanismos de protección de la dependencia en el derecho francés.

Este trabajo se realizará utilizando principalmente el método analítico, lo que facilita la presentación de resultados y permite omitir extensos pasajes descriptivos. Así, se ha privilegiado la presentación de los principales argumentos y conclusiones.

II. LA SEGURIDAD SOCIAL Y SU ÁMBITO DE APLICACIÓN

Lo primero que se debe indicar es el ámbito jurídico dentro del cual este trabajo se desarrollará. Ya hemos indicado que situaremos a la dependencia de los adultos mayores dentro de la seguridad social y de los riesgos sociales que esta protege. Para los efectos de este proyecto, se considera a la seguridad social, en cuanto rama del derecho, como el conjunto integrado de principios y de normas destinado a otorgar protección a toda persona frente al acaecimiento de riesgos sociales a través de transferencias sociales, las cuales pueden ser en dinero o en especie, de financiamiento contributivo o no contributivo, cuya administración puede ser publica y/o privada, debiendo el Estado actuar como garante de la protección de la población que se encuentre en su territorio (Arellano Ortiz, 2017, pp. 75-76).

En cuanto al ámbito de aplicación de la seguridad social, se debe distinguir un ámbito personal de aplicación de otro material. En el personal, se encuentra la cuestión sobre quién debe ser protegido. El material se concentra en determinar qué es lo que se protege (Cifuentes, Arellano Ortiz & Walker, 2013; Lanata, 2014; Humeres, 2012; OIT, 1984; Novoa, 1977). Este trabajo se ha concentrado en el aspecto personal en la protección del adulto mayor en situación de dependencia. Se debe mencionar que también se puede encontrar en situación de dependencia a otro colectivo, como los menores de edad, los que no son objeto de este estudio.

En relación con el aspecto objetivo de la seguridad social, se debe indicar que el origen de la protección que entrega la seguridad social se remonta a tiempos inmemoriales. Ello es así debido a que, desde que el hombre existe, ha tenido que enfrentar diversas necesidades y protegerse ante el acaecimiento de ellas. La manifestación de estas necesidades se hace más evidente con el surgimiento de la vida en sociedad. Desde que encontramos los primeros orígenes de las sociedades, como las sociedades agrícolas, el hombre tenía necesidades de la vida en comunidad. En el origen de las sociedades el hombre tiene una necesidad básica: alimentarse. Entonces, aparecen lo que se ha denominado como los primeros riesgos sociales. Las sociedades evolucionan y van adoptando distintos riesgos frente a los cuales es necesario protegerse. Luego de un largo proceso evolutivo, llegamos a nuestros días, en los que tenemos una serie de riesgos que se denominan en seguridad social los «riesgos sociales clásicos» (Arellano Ortiz, 2017, p. 13). Los riesgos sociales clásicos se encuentran establecidos en el Convenio 102 sobre norma mínima de seguridad social de la OIT. Son los siguientes: asistencia médica, enfermedad, cesantía, vejez, accidentes del trabajo y enfermedad profesional, prestaciones familiares, maternidad, invalidez y sobrevivencia.

De manera general, debemos señalar que el riesgo es «el evento perjudicial cuya aparición es incierta en cuanto a la realización y a la fecha de esta» (Cornu, 2000, p. 782). En derecho de seguros, el riesgo es un evento futuro e incierto, cuya realización no depende de forma exclusiva de la voluntad del asegurado (Durand, 2005, p. 14). Por su parte, el riesgo social puede ser definido entonces como «todo evento susceptible de impedir total o parcialmente el ejercicio de la actividad profesional o de disminuir la capacidad de ganancia de una persona» (Kessler, 2005, p. 9). A través del riesgo social, la concepción privatista es abandonada y pasa a transformarse en una concepción social, en la que la comunidad asume que existen ciertas situaciones que afectan a cada uno de sus miembros que requieren protección de conjunto (Arellano Ortiz, 2017, p. 114).

De esta manera, se debe indicar que —tratándose de los riesgos sociales señalados en el Convenio 102 de la OIT— en el último tiempo ha existido una evaluación dentro de la cual la dependencia aparece como un nuevo riesgo social. Ello porque la sociedad contemporánea o posmoderna, en un principio, opta por una serie de riesgos con respecto a los cuales se debe ofrecer protección, los clásicos. Entonces, a lo largo de la historia, el hombre siempre ha tenido una serie de riesgos de protección dentro de los distintos tipos de sociedades. Sin embargo, hemos llegado a un punto en que cada vez es más frecuente que surjan nuevas necesidades (Arellano Ortiz, 2017, p. 14). Esta consideración de estimar que la dependencia puede ser categorizada como riesgo social se colige del siguiente desarrollo observado: la existencia de un número de personas que tiene la necesidad de una ayuda para la terminación de actos esenciales de la vida, o que requiere de una vigilancia regular (Martin, 2014a, p. 11). De esta manera, se crea una situación en la que el ser humano, en una etapa particular de la vida, necesita que se le brinde una protección específica. Ello es justamente la finalidad del derecho a la seguridad social, al otorgar una protección a los riesgos sociales. Se trata, a nuestro parecer, de una situación asimilable a los riesgos sociales clásicos.

Pero, además la dependencia, también se cuestiona la manera misma en que el Estado social entiende cómo se deben organizar las respuestas, es decir, la protección y los derechos de las personas confrontadas al problema o la disponibilidad de ser capaces o no de hacer algo cotidiano.

La dependencia se presenta entonces como un «nuevo riesgo social» en la medida en que no actúa por sí misma para compensar a las personas que son víctimas, sino para compensar la pérdida de independencia o incluso prevenir esta última y garantizar la plena ciudadanía de las personas interesadas (Martin, 2014a, p. 12; Martin & Molero Marañón, 2017, p. 89). La protección de la dependencia, entonces, incluye un aspecto societal relevante: la cobertura de aquellos miembros de la sociedad que ya no pueden valerse por sí mismos. Un Estado que incluye la protección del riesgo social dependencia es uno que piensa en la protección de manera solidaria en busca de una sociedad.

III. LA DEPENDENCIA EN EL DEBATE DE LA REFORMA DE PENSIONES

En las últimas décadas, en Chile, se ha notado un esfuerzo importante tendiente a evaluar el sistema de protección de la vejez con miras a que este sea sostenible en el tiempo. Así, se han formados dos comisiones de estudios, situación que ya ha ocurrido en la historia de la seguridad social en Chile con la comisión Klein-Saks y el informe Prat en los años 60 (Cifuentes, Arellano Ortiz & Walker, 2013; Arellano Ortiz, 2017; Lanata, 2014, Humeres, 2012; Novoa, 1977). Encontramos, entonces, en el año 2006 el informe de la Comisión Marcel, cuyo estudio dio origen a la introducción del sistema de pensiones solidarias. Más recientemente, la Comisión Bravo entregó su informe en el año 2015, y aún no se ha logrado que se apruebe un proyecto de ley sobre la base de dicho trabajo. Durante el último año del segundo periodo de la Presidenta Bachelet, se enviaron al congreso chileno 3 proyectos de ley, los cuales no fueron aprobados. El presidente Piñera, por su parte, ha anunciado que hará reformas al sistema de pensiones; sin embargo, a la fecha, aún no se envía ningún proyecto de ley.

En relación con la dependencia del adulto mayor, ninguna de las dos comisiones citadas se refiere a esta situación en forma directa. Sin embargo, se debe destacar las propuestas 36 y 39 de la Comisión Bravo como pequeños indicios de preocupación pública tendiente a incorporar una mayor regulación. Estas propuestas son:

Propuesta 36: Instaurar una compensación previsional para personas cuidadoras.

Incluir una compensación previsional para las personas cuidadoras de adultos mayores y de personas en condición de dependencia, no remunerados, al interior del hogar, siempre que certifiquen estar en esa condición, por ejemplo, asociados al Programa de Atención Domiciliaria de Adultos Mayores. Esta compensación tomaría una forma equivalente a la del Bono por Hijo, calculable como las cotizaciones de pensiones asociadas a una remuneración mínima mensual por cada mes certificado de cuidado.

Los beneficiarios del crédito al cuidador principal de personas con dependencia del tipo severa y moderada, deben ser familiares de la persona bajo cuidado (Comisión Bravo, 2015, p. 133).

Propuesta 39: Crear e implementar una Ley de dependencia.

Considerando que la dependencia, es decir la pérdida de autonomía, es un hecho que define un estatus de máxima vulnerabilidad y que, además, en el adulto mayor se trata de una situación progresiva, se requiere una legislación especial (Ley de Dependencia) que regule, defina y gradúe la severidad de la dependencia. Bajo este marco se podrían regular los temas de los cuidados, personas que cuidan y centros de día. También se podrían proteger los cuidados en el hogar y en la comunidad como ocurre en países como Francia, Inglaterra y Canadá (Comisión Bravo, 2015, p. 135).

Se puede observar que, lamentablemente, estas propuestas, así como el contexto general de lo propuesto por la Comisión Bravo, aún no han logrado el consenso suficiente para poder ser plasmados en un proyecto de ley. Esta publicación pretende constituir un insumo más en la discusión sobre los mecanismos de protección del adulto mayor dependiente, y, en lo posible, sobre su incorporación a la legislación chilena, teniendo en cuenta el modelo francés, como se verá más adelante.

IV. CUANTIFICACIÓN DE ADULTOS MAYORES DEPENDIENTES EN CHILE

La situación en la que se encuentran los adultos mayores ha llamado la atención de las autoridades chilenas. Si bien hemos dicho que no existen las medidas que consideramos necesarias, algunas estrategias ya se han adoptado en nuestro país, como veremos en el acápite siguiente.

Sin embargo, esta preocupación guarda relación con un diagnóstico que se ha efectuado a través de diversos instrumentos de medición¹. No es un objetivo de este apartado el realizar un diagnóstico acabado del estado de los adultos mayores en Chile. Por ende, de los distintos instrumentos de medición que existen, hemos considerado apropiado mencionar tan solo algunas cifras que están contenidas en la Encuesta de Caracterización Socioeconómica (CASEN) de Adultos Mayores 2015, la cual fue publicada el 12 de junio de 2017 (Ministerio de Desarrollo Social, 2017). Ello con miras a dimensionar la situación de la dependencia de los adultos mayores que se ha identificado.

En cuanto a la distribución por sexo de los mayores de 60 años, un 57.3% corresponde a mujeres y un 42.7% son hombres. En cuanto a las personas mayores de 80 años, en el año 2000 estas eran 231 842 personas; en el año 2009 fueron 405 470 y en el año 2015 llegaron a ser 527 939. Estas cifras cobran importancia cuando se tiene en cuenta que, en el año 1990, la cantidad de personas en este tramo etario era de 167 341 personas. En el año 2015, un 40.1% de hogares manifiesta tener un adulto mayor de 60 años; en el año 1990, dicha cifra era de 30.5%. Se constata entonces un fuerte envejecimiento de la población chilena, y de estas personas la mayor parte son mujeres.

En cuanto a la dependencia, la CASEN mide la dependencia funcional, la cual considera distintos grados de la misma, determinando así los siguientes grupos: sin dependencia, con dependencia leve, moderada y severa. Además, considera la frecuencia con que se recibe ayuda. De esta manera, para efectos de elaboración de la medición, se trabajó sobre la base a dos dimensiones: las actividades básicas de la vida diaria y las actividades instrumentales de la vida diaria. Cada una de estas dimensiones lleva consigo un grupo de actividades a considerar.

 

 

La medición muestra que un 14.4% de la población mayor de 60 años tiene algún grado de dependencia funcional. De estos, un 42.2% cuenta con un cuidador/a en el hogar en el que viven. El 66.6% de los cuidadores son mujeres. De las personas que reciben ayuda externa al hogar, tan solo un 9% de esta ayuda lo es en forma remunerada.

La manera como Chile se ocupa de los adultos mayores se encuentra ligada a lo que el hogar y la familia pueda entregar. Las ayudas económicas resultan muy limitadas y se nota una feminización tanto del adulto dependiente como también de los cuidadores. Un desafío pendiente es, entonces, determinar los mecanismos que puedan hacer frente a las características indicadas de los adultos mayores dependientes.

V. ESTADO DE LA PROTECCIÓN DE LA DEPENDENCIA EN CHILE

El informe anual del Ministerio de Desarrollo Social (MDS) nos sirve de ilustración de cómo se ha entendido la dependencia y cuál es el estado de la dependencia en Chile. En dicho informe (Ministerio de Desarrollo Social, 2016, p. 103), al analizar el Sistema Intersectorial de Protección Social, se hace una referencia al Subsistema Nacional de Apoyos y Cuidados (SNAC). La justificación para la implementación de este subsistema se encuentra en el hecho de que se constata que el

aumento relativo de la población de adultos mayores debido a la baja en las tasas de natalidad, el aumento en la esperanza de vida —gracias a mejores resultados en indicadores de salud y morbilidad— están resultando en una creciente presión económica sobre la población económicamente activa por un aumento en las tasas de dependencia (población menor de 18 años y de 65 y más años sobre población en edad de trabajar). Se estima que la población adulta de 60 y más años se duplicará en un período no superior a 26 años (Ministerio de Desarrollo Social, 2016, p. 103).

De acuerdo con lo informado por el MDS, el SNAC se puede definir como un

sistema de protección integral que tiene como misión acompañar, promover y apoyar a las personas dependientes y a su red de apoyo. Comprende acciones públicas y privadas, coordinadas intersectorialmente, que consideran los distintos niveles de dependencia y ciclo vital. El subsistema integra acciones en el ámbito del hogar, en la comunidad o a través de instituciones, teniendo en cuenta las preferencias y necesidades específicas de las personas dependientes, sus cuidadoras y sus hogares (2016, p. 103).

El SNAC tiene como población objetiva los hogares con integrantes hombres y/o mujeres con dependencia. Estos últimos son:

• Personas de 60 años y más con dependencia.

• Personas en situación de discapacidad de cualquier edad con dependencia.

• Los/as cuidadores/ras no remunerados/as y/o red de apoyo de esas personas.

El SNAC contempla la implementación gradual de la coordinación de programas existentes y programas nuevos. Un ejemplo de ellos es el Programa «Red Local de Apoyos y Cuidados», el cual constituye el pilar del modelo de gestión local del SNAC. El programa se encuentra basado en la gestión de la coordinación de las redes comunales y de las prestaciones en materia de apoyos y cuidados. Esta fase de implementación se encuentra en progreso en 12 comunas en 6 regiones de Chile (2016, p. 105).

Como se puede apreciar, la aproximación que se ha tenido en nuestro país es a través de mecanismos de protección social y no de seguridad social². Además, cabe indicar que la noción de dependencia que se maneja en el MDS es aplicable tanto a adultos mayores como a menores de 18 años. Para los efectos de este trabajo, solo nos interesa la situación de los adultos mayores dependientes.

Cabe indicar, además, que las medidas adoptadas van en el sentido de instaurar mecanismos de protección a nivel comunal con participación de privados en la protección. Para los efectos de este trabajo, lo que nos interesa es la implementación de un mecanismo de protección de la dependencia que tienda a la cobertura universal, es decir, que proteja a todos los adultos mayores dependientes del país bajo un mecanismo de administración central.

Dentro del MDS se encuentra también el Programa de Apoyo Integral al Adulto Mayor y el Servicio Nacional del Adulto Mayor (SENAMA). Estos programas, así como otros dentro del MDS, están destinados a prevenir la caída en dependencia de adultos mayores. Por ello, este tipo de aproximación no forma parte del objeto de este estudio.

Como se puede apreciar, la regulación y protección de la dependencia de adultos mayores no posee un grado de desarrollo importante. Más aún, se encuentra en un proceso de expansión que calificamos de positivo. Nuestro trabajo tiene como premisa la necesidad de profundizar el proceso de consolidación de la protección de la dependencia de adultos mayores, pero a través de mecanismos de seguridad social, brindando un derecho a prestaciones a las personas objeto de este riesgo social.

VI. LA DEPENDENCIA DE ADULTOS MAYORES EN EL DERECHO FRANCÉS

La misma doctrina francesa ha señalado que construir un mecanismo de protección de la dependencia de adultos mayores resulta complejo. Así, Martin señala que la construcción de una respuesta al riesgo de la dependencia en un esquema híbrido, entre la seguridad social y la ayuda social, resulta particularmente complejo. El mismo autor destaca que tanto Francia como España tienen en común el haber adoptado una prestación abierta a toda la población sin obligación de afiliarse a un seguro social, pero con un aporte económico de la persona bajo la forma de una modulación del derecho a prestación en función de sus ingresos (2014b, pp. 33 y 34). No obstante, existe ya casi un consenso al señalar de que se trata de un riesgo social que debe ser cubierto por la seguridad social (Martin & Molero Marañón, 2017, pp. 67 y 89; Chauchard, 2013; Dupeyroux, Borgetto & Lafore, 2008). Sin embargo, cabe hacer la precisión de que en términos conceptuales no hay duda acerca de que la dependencia constituye un riesgo social de la seguridad social. En términos políticos e institucionales en Francia, la discusión se presenta como la incorporación de «un quinto riesgo de la seguridad social» (Martin & Molero Marañón, 2017, p. 69). Ello debido a que implicaría una nueva institucionalidad, la cual se agregaría a las cuatro instituciones de protección existentes.

De los dos sistemas señalados, nos interesa referirnos solo al francés. En relación con la prestación de dependencia, se ha indicado que esta posee las características de ser híbrida. Ello porque «por una parte, tiene los rasgos típicos de una prestación de seguridad social: es una prestación nacional y universal, no condicionada por el nivel de recursos; por otra parte, tiene rasgos asistenciales: es una prestación no contributiva, administrada y parcialmente financiada por las provincias» (Martin & Molero Marañón, 2017, p. 69). Por nuestra parte, estimamos que el sistema de seguridad social chileno es también un sistema complejo, en el que para la cobertura de un riesgo se utilizan tanto mecanismos de seguros como de asistencia social (Arellano Ortiz, 2012). Es justamente esta semejanza con el sistema francés, al cual consideramos complejo (Dupeyroux, Borgetto & Lafore, 2008), la razón por la que creemos que su estudio resulta pertinente para este artículo.

Si bien los mecanismos de protección de la dependencia de adultos mayores no son el objeto en sí de este trabajo, no queremos dejar de mencionar algunos ejemplos. En el derecho social francés existen varias formas de acciones sociales a favor de los ancianos: ayudas a domicilio, entrega de comidas o provisión de restaurantes. De estas tres modalidades, la que nos interesa para los efectos de este trabajo es la que posee la forma de una asignación. Esta es la llamadaallocation personnalisée d’autonomie (APA) (prestación personalizada de autonomía), la cual fue introducida en el año 2001 mediante la Ley 2001-647 de 20 de julio de 2001, modificada por la Ley 2003-289 de 31 de marzo de 2003, y, más recientemente, modificada por la Ley 2015-1776 de 28 de diciembre de 2015, la cual introduce importantes cambios a la regulación de esta prestación. Este dispositivo permite tener derecho a una prestación bajo diversas modalidades, ya sea en el domicilio del dependiente, ya sea en un establecimiento. La prestación consiste en una ayuda financiera otorgada a personas mayores que necesitan la asistencia de un profesional en su vida diaria.

Los beneficiarios de la APA son las personas mayores que viven en el hogar, así como también las que residen en una institución. Para obtener esta prestación, el solicitante debe cumplir con las siguientes condiciones:

• Tener al menos 60 años de edad.

• Residir en Francia de manera estable y regular.

• Haber sufrido una pérdida mínima de autonomía.

De acuerdo con el artículo L 232-1 del Código de la Acción Social y de las Familias francés, se trata de una prestación de carácter universal y que no establece condiciones de recursos. El texto del artículo indica:

Toda persona de edad avanzada, residente en Francia, que se encuentra en la situación de no poder asumir las consecuencias de una falta o de una pérdida de autonomía en relación con su estado físico o mental tiene derecho a una prestación personalizada de autonomía, que permita un cuidado adaptado a sus necesidades.

Esta prestación, que se define en condiciones idénticas en todo el territorio nacional, está destinada a personas que, a pesar de la atención que probablemente recibirán, necesitan ayuda para realizar los actos esenciales de la vida o cuya condición requiere un monitoreo regular³.

La pérdida de autonomía descrita en la legislación francesa debe corresponder a una de las cuatro primeras categorías de la tabla nacional de evaluación de la pérdida de autonomía, denominada AGGIR (autonomie, gérontologie, groupes iso-ressources; en español autonomía, gerontología, grupo iso-recursos). Las personas mayores que ₃₅₃solo necesitan una ayuda única para lavarse, preparar comidas y limpiar no están incluidas entre los destinatarios de la ayuda. Así, entonces, cuando la evaluación conduce a la calificación de la persona como perteneciente al grupo 5 o 6, ella también puede solicitar otro apoyo opcional, como los planes de acción anteriormente denominados ayuda doméstica, otorgados por la Caisse Nationale d’Assurance Vieillesse (Caja Nacional de Seguro de Vejez).

Hay que tener en cuenta, además, que la ayuda está abierta a los extranjeros que residan regularmente en Francia y que cumplan las condiciones anteriores.

La tabla AGGIR se utiliza, entonces, para evaluar el grado de pérdida de autonomía o dependencia física y mental de los solicitantes con el fin de determinar la «asignación de autonomía personalizada (allocation personnalisée d’autonomie, APA)». La tabla distingue seis niveles de pérdida de autonomía. Solo los grupos 1 a 4 permiten la atribución de la APA.

 

 

Los montos de la APA dependen de los recursos y las necesidades de cada beneficiario. Según la clasificación de la persona en la tabla AGGIR, el monto al que tiene derecho está limitado a una cierta cantidad. Así, cada grupo también tiene una cantidad máxima limitada de APA.

El monto de APA que se recibe varía en función del grado de dependencia y de los recursos de los que disponga el beneficiario. Para el año 2018⁴, los montos máximos corresponden a la siguiente escala:

 

 

En cuanto al procedimiento para obtener la prestación, se debe solicitar un dosier que debe ser llenado. Este puede pedirse en el consejo general de cada departamento, en las mutualidades, servicios médico-sociales o en los servicios de ayuda domiciliaria que hayan celebrado un acuerdo con la administración del departamento de domicilio del futuro beneficiario.

Una vez completado, el dosier debe ser enviado al presidente del consejo general de residencia. Recibida la solicitud, se instruirá por un equipo médico-social un procedimiento que tendrá por objeto evaluar el nivel de dependencia del solicitante en función de los criterios de la tabla AGGIR. Como resultado de esta evaluación, se procede a elaborar un plan individual de atención. Con este plan se reafirma la idea de que la prestación es personalizada —en otras palabras, está en función de las necesidades particulares del beneficiario—. Así, entonces se debe incluir en el plan las eventuales ayudas domesticas (limpieza, planchado), las ayudas a las personas (para ir al baño, vestirse, acostarse) y las ayudas técnicas (aparatos, adaptaciones en la vivienda, servicios de tele-alarma).

Una de las características principales de la prestación es la libertad que otorga para la elección de los prestadores de los servicios de atención. En caso de que la prestación sea entregada en el domicilio del beneficiario, este puede escoger si la ayuda es entregada por un servicio público o privado autorizado para ello, o por algún familiar, con exclusión del cónyuge. Esta persona estará contratada y percibirá un monto de dinero en función de las prestaciones/ayudas que se han de realizar y que guarden relación con el grado de dependencia determinado. No obstante, se ha observado que esta libertad se ve limitada en la práctica, debido a que ciertos departamentos aplican diferentes políticas en relación con los prestadores de estos servicios (Martin & Molero Marañón, 2017, p. 82). Se constata, entonces, que el espíritu de una prestación idéntica a nivel nacional ha resultado difícil de implementar en Francia.

Estudios indican que, para el año 2014, este mecanismo había logrado entregar protección a cerca de un millón doscientas mil personas (Amar, Borderies & Leroux, 2016). El efecto de esta prestación en Francia ha llevado a afirmar que, en dicho país, existe una rama particular de la seguridad social dedicada a la dependencia. Así, además, lo señaló en su momento el expresidente Nicolas Sarkozy⁵. Aunque dicho proyecto fue abandonado por el citado presidente, resulta interesante la aproximación que este tenía, la cual pretendía entregar protección a los dependientes a través de una articulación de las políticas sociales francesas.

Como se puede apreciar, Francia es un país con una estructura compleja de seguridad social y con experiencia en materia de protección de la dependencia del adulto mayor. El mecanismo de la APA francés resulta un excelente ejemplo que puede implementarse en un sistema de seguridad social como el chileno.

VII. A MODO DE COLOFÓN: DEPENDENCIA Y SEGURIDAD SOCIAL EN CHILE

Para este trabajo, ha resultado muy complejo realizar una revisión bibliográfica acerca del tema enunciado. Ello porque la doctrina de seguridad social clásica chilena no ha supuesto un estudio pormenorizado de esta materia (teniendo en cuenta los trabajos de Novoa, 1977, 1982; Cifuentes, Arellano Ortiz & Walker, 2013; Lanata, 2014; Humeres, 2012). Se trata del estudio de un tema que consideramos nuevo para la seguridad social chilena; no obstante, tal como hemos señalado, existen en forma embrionaria estudios sobre este tema y mecanismos protectores de los adultos mayores dependientes.

Al elaborar este trabajo, revisamos los principales informes que se han discutido en los últimos tiempos acerca de una posible reforma del sistema de pensiones (Fundación Sol, 2014 y 2016; Comisión Bravo, 2015; Coordinadora Nacional de Trabajadores NO+AFP, 2016), esperando encontrar en ellos alguna propuesta en relación con los adultos mayores dependientes. Tan solo en el informe de la Comisión Bravo se encuentran las medidas enunciadas en esta propuesta. Los otros informes se limitan a nombrar diversos mecanismos para mejorar el monto de la pensión de vejez, pero no se ocupan de la calidad de vida del jubilado en su vida pasiva.

Aun considerando las dificultades que se indican, es posible encontrar algunos pocos trabajos relativos a la dependencia. Sin embargo, los que existen son de orden económico (Lera & Albala, 2015) o con un enfoque desde el trabajo social (Cheix, Herrera, Fernández & Barros, 2015; Troncoso, 2015). Estos últimos se enfocan en los mecanismos informales de protección de la población adulta mayor dependiente que se pueden constatar.

Así, es ante esta situación que proponemos que las regulaciones existentes en el derecho francés —en el que sí se ha tratado la dependencia y se le ha entregado cobertura como riesgo social— sirvan de orientación a la legislación chilena y que, eventualmente, se puedan incorporar mecanismos de similar naturaleza a la seguridad social chilena. No pretendemos hacer de esta propuesta una que verse sobre derecho comparado, sino, más bien, una de legislación comparada, mediante la cual se puede verificar cuál es la situación chilena a través de la mirada del derecho francés. Así, entonces, encontramos que la seguridad social en ambos países posee los mecanismos que permiten proteger a los adultos dependientes. En ambas legislaciones se puede encontrar la noción de protección de un riesgo social a través de mecanismos de seguridad social, en particular de asistencia social. Lamentablemente, en Chile, a diferencia del caso francés, no se ha adoptado ningún texto legislativo que permita la evaluación y la protección de la dependencia.

Creemos que la discusión sobre cómo avanzar en la dependencia se encuentra mucho más avanzada en Francia y que la experiencia adquirida ahí puede aportar a la toma de decisiones para la formulación de un mecanismo protector de los adultos mayores dependientes. Hay que tener en cuenta que ambos países aspiran a la protección universal y que en el caso francés se han observado diferencias en las prestaciones otorgadas en diversos departamentos.

Finalmente, se debe reiterar una vez más que la población que forma parte del colectivo de adultos mayores dependientes se encuentra en un constante aumento en la sociedad chilena. Adoptar un mecanismo de protección es urgente.

 

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¹ Un estudio que se puede citar, pero con un enfoque distinto al que nos ocupa en este proyecto, es el de Lera y Albala (2015).

² Para entender la diferencia entre ambos conceptos, ver Arellano (2017). El debate en torno a los dos conceptos se centra en que solo la seguridad social entrega derechos a los beneficiarios. Por otro lado, los mecanismos de protección social poseen fines distintos a la protección frente a un riesgo social, ya que además buscan la cohesión social y luchar contra la pobreza. Si bien frecuentemente utilizan ambos el mecanismo de la asistencia social, incurriendo a veces en el asistencialismo, sus objetivos son muy distintos.

³ El texto original indica lo siguiente: «Toute personne âgée résidant en France qui se trouve dans l’incapacité d’assumer les conséquences du manque ou de la perte d’autonomie liés à son état physique ou mental a droit à une allocation personnalisée d’autonomie permettant une prise en charge adaptée à ses besoins. Cette allocation, définie dans des conditions identiques sur l’ensemble du territoire national, est destinée aux personnes qui, nonobstant les soins qu’elles sont susceptibles de recevoir, ont besoin d’une aide pour l’accomplissement des actes essentiels de la vie ou dont l’état nécessite une surveillance régulière». Recuperado de https://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do;jsessionid=A1085FD3A1E0B3C2225E980208AB442A.tplgfr29s_1?cidTexte=LEGITEXT000006074069&dateTexte=20181101.

⁴ Información obtenida en el sitio https://droit-finances.commentcamarche.com/faq/7038-allocationpersonnalisee-d-autonomie-apa-montants-2018.

⁵ Al respecto, véase http://www.silvereco.fr/nicolas-sarkozy-annonce-la-reforme-cinquieme-risquedependance-et-la-creation-dune-nouvelle-branche-de-securite-sociale-pour-2011/311398.

 

Recibido: 23/06/2018

Aprobado: 20/09/2018