II.1. Datos de contexto para dimensionar la migración proveniente de Venezuela

La dinámica migratoria en los países de América Latina ha sido diversa, pues algunos de los países de la región están más familiarizados que otros con la presencia de personas extranjeras en sus territorios, como ocurre en el caso de Argentina⁴⁴ y Perú⁵⁵. Otros países, se caracterizan por ser Estados de origen, pues sus nacionales se han dirigido a otros destinos por una multiplicidad de factores, como ocurre en el caso de Colombia⁶ y Ecuador⁷. Con la llegada de migrantes venezolanos, los movimientos de personas toman otra dimensión que exige respuestas y estrategias de atención. Si bien las medidas que se presentarán a continuación han sido adoptadas por los Estados a nivel general, muchas de ellas son implementadas en sus entes territoriales, como sucede con las ciudades a las que se dirige la población migrante en busca de la satisfacción de sus derechos.

La migración en las Américas entre 2010 y 2015 evidencia un crecimiento sostenido del 5 % (^{OEA & OCDE, 2017}, p. 14). Por otro lado, se estima que 4,3 millones de venezolanos han abandonado su país (^{Acnur, s.f.a}). De estos, el 77 % de migrantes y refugiados se encuentran en países de América del Sur (^{OIM, 2019}, p. 2).

La aparición de la COVID-19 y las medidas de contención de los Estados orientadas a cerrar las fronteras, limitar la libertad de circulación y decretar acciones de confinamiento impactan sobre la migración, variando la dinámica de progresión presentada entre 2015 y 2019. Así, desde el mes de marzo de 2020, los países registran una tendencia al retorno de ciudadanos de venezolanos a su país de origen (^{ONU, 2020a}).

La migración de las personas venezolanas afecta a muchos países de América y los mayores asentamientos se concentran en Colombia, Perú, Chile, Ecuador y Argentina. A mayo de 2020, Colombia registra 1 809 872 personas de esa nacionalidad, aproximadamente (^{Migración Colombia, 2020}). Por su parte, a febrero de 2020, Perú registraba cerca de 860 000 migrantes venezolanos en su territorio (^{OIM & Unicef, 2020}). Ecuador, a su vez, cuenta con 371 913 migrantes provenientes de Venezuela (^{OIM, 2020}) y Argentina estima una población cerca de 145 000 venezolanos, según datos de la ^{OIM (2019}).

II.2. Regularización de personas: respuestas dispares en cuatro Estados sudamericanos

Los Gobiernos de los países de la región han hecho esfuerzos para gestionar el incremento de la migración; por ejemplo, en muchos casos se han expedido permisos de permanencia con miras a promover una tendencia hacia la regularización. Según el reporte de la ^{OIM (2019}) sobre tendencias migratorias en las Américas, desde el año 2014 hasta diciembre de 2019 los países de América del Sur habían emitido 1 900 000 documentos de carácter temporal o permanente (p. 7). Pese a ello, conforme aumenta el número de personas en los países, estas acciones se han tornado más restrictivas en algunos Estados.

Es importante señalar que una de las principales medidas que adoptan los Estados para atender a la realidad migratoria consiste en otorgar documentación o fomentar procesos de regularización. Estas acciones bien pueden ser consideradas como BP, concepto central dentro del desarrollo de este artículo. De este modo, dado que las BP serán conceptualizadas y analizadas en algunas ciudades de los cuatro países latinoamericanos, es necesario señalar que estas acciones de documentación inciden en la protección de los derechos y hacen parte de las BP estatales, pues por lo regular tales medidas son transversales y de alcance nacional.

De acuerdo con lo anterior, Colombia ha adoptado medidas de coyuntura para dar respuesta a los movimientos migratorios. Entre ellas se puede referir la realización del Registro Administrativo de Migrantes Venezolanos (RAMV), que busca sistematizar información sobre las personas venezolanas que se encuentran en situación jurídica de irregularidad en el territorio colombiano (^{UNGRD, 2018}).

En los últimos años, se han promovido iniciativas legislativas que buscan dar respuesta a temas derivados de la migración en materia de regularización. Así, la Ley N° 1997 de 2019 adopta un régimen especial de acceso a la nacionalidad de los hijos de venezolanos nacidos en el territorio. Aunque la norma remueve obstáculos constitucionales y legales, también presenta dos problemas, dado que concibe la migración de los venezolanos como una situación temporal y trasgrede el derecho a la igualdad reconocido en el artículo 13 de la Constitución colombiana de 1991 al excluir explícitamente a los niños nacidos por fuera del periodo establecido en la ley⁸⁷.

A inicios de 2020 fue aprobado el Decreto N° 117 de 2020, que crea el Permiso Especial de Permanencia para el Fomento de la Formalización (Pepff). Se trata de otra medida excepcional y temporal que busca conceder permiso de trabajo a los inmigrantes venezolanos que se encuentren en el territorio colombiano indocumentados, no tengan antecedentes penales ni órdenes vigentes de expulsión o deportación, y, además, cuenten con una oferta formal de empleo. Este documento entra a engrosar el disperso listado de permisos temporales que se han adoptado en el país.

Conviene señalar que, a raíz de la pandemia de COVID-19, Colombia, al igual que todos los países de la región, ha limitado la circulación de personas extranjeras. Así, el Decreto N° 402 de 2020 cierra los pasos fronterizos fluviales y terrestres con Venezuela para evitar la propagación del virus. De esa manera, el país ha adoptado una respuesta de atención a la población migrante que ya se encontraba dentro del territorio nacional a través de seis puntos⁹⁸.

Si bien las acciones para evitar la irregularidad son apropiadas, la ONU expresa su preocupación frente a los retornos, pues el Estado venezolano no cuenta con condiciones en materia de seguridad y salubridad para el adecuado regreso de sus connacionales (^{ONU, 2020a}). Conviene recordar que no puede limitarse el derecho a regresar al país de origen, toda vez que se trata de una garantía reconocida en numerosos tratados internacionales¹⁰⁹.

Perú ha tenido posturas cambiantes frente a la migración en los últimos años (^{PADF & PUCP, 2019}, p. 9). Para la regularización, son 34 452 permisos temporales de permanencia (PTP) los que se han tramitado para ciudadanos venezolanos. Este es un documento que permite normalizar su situación migratoria por un periodo temporal específico de un año y también les habilita para trabajar, estudiar y acceder a servicios de salud (^{Banco Mundial, 2019}, p. 88). Recientemente, el Gobierno ha endurecido sus políticas migratorias, pues, para ingresar al país y obtener la visa humanitaria u otro tipo de permiso, se exige pasaporte vigente o vencido (^{OIM & Unicef, 2019}, p. 88). También se han promovido otras vías en este mismo aspecto, como el caso de la visa de trabajador residente, el carné de extranjería y la visa humanitaria. Pese a ello, los requisitos formales para la emisión de estos instrumentos migratorios los hacen inaccesibles para la mayoría de los venezolanos que llegan al Perú y pueden incentivar la migración irregular (^{Banco Mundial, 2019}, p. 225).

En febrero de 2020, el Gobierno del Perú divulgó la necesidad de adelantar medidas en varios aspectos, tales como la ampliación de beneficios para la regularización de personas venezolanas indocumentadas e implementación de mecanismos de control biométrico, concretamente para la frontera entre Perú y Ecuador (^{NTN24, 2020}).

Perú a partir de la declaratoria del estado de emergencia nacional sanitaria, ha dispuesto el cierre temporal de sus fronteras y reforzado el eje limítrofe con Ecuador para evitar el ingreso de migrantes venezolanos de manera irregular (Decreto de Urgencia N° 048, 2020, art. 8). No obstante, ha buscado dar protección en salud a toda persona sometida a su jurisdicción nacional, independientemente de su nacionalidad y situación administrativa, por medio del Decreto de fortalecimiento del sistema nacional de salud ( ^{Zamora Gómez, 2020}).

Ecuador, por su parte, ha impulsado la iniciativa denominada el Plan de Acción de Quito (2018), consistente en luchar contra la trata de personas y el tráfico de migrantes. Posteriormente, ha implementado el requisito de la visa humanitaria a partir del 26 de agosto de 2019, generando así un efecto embudo en la migración proveniente de Venezuela en las zonas del sur del Estado colombiano. Como consecuencia de la exigencia de este requisito, según los reportes de la ^{OIM (2019}), esta medida generó un aumento del 75 % en los ingresos registrados en Rumichaca de manera irregular (p. 2), situación que produce gran preocupación por el incremento de la vulnerabilidad de los migrantes, quienes están a merced de las redes de trata de personas y tráfico de migrantes.

Debe tenerse presente que, para el caso de Ecuador, no solo se contempla el acceso a documentos de residencia por criterios generales legales (visa de trabajo, profesional, estudiante, entre otras), sino que también es posible para los venezolanos acceder a documentación regular por vía de algunos instrumentos particulares, como el Estatuto Migratorio Ecuador-Venezuela, fruto de un acuerdo bilateral entre los dos países; o la visa Unasur de 2017.

Este Gobierno ha decido otorgar una amnistía relativa a documentación para las personas venezolanas que ingresaron al territorio del país antes del 25 julio de 2019 -esto es, un día antes de la instauración de la obligación de la visa humanitaria-, o que hayan excedido el tiempo de su permanencia para esa fecha. En uso de este mecanismo, al finalizar el 2019 se reportaban 174 488 personas venezolanas en dicho país (^{OIM, 2019}, p. 8).

Con ocasión de la declaratoria de la pandemia del COV-SARS-2 por parte de la OMS, el país ha diseñado el Plan de Respuesta Humanitaria COVID-19 Ecuador (^{ONU, 2020b}), en el que privilegia la adopción de medidas para atender a la población vulnerable que habita en su territorio. Aun así, tal protección, en el caso de los extranjeros, parece estar circunscrita a quienes tengan el estatus de residentes (^{ONU, 2020b}, p. 5). Lo anterior resulta preocupante, toda vez que un importante número de inmigrantes en situación de irregularidad quedaría en desprotección frente a la pandemia, constituyendo un vector de contagio e impulsando la migración de retorno a Venezuela y de tránsito hacia Colombia.

Argentina ha adelantado la atención a la población proveniente de Venezuela desde el otorgamiento de permisos por criterios habituales, tales como los de trabajo y reunificación familiar. Además, el país ha instado a la aplicación del criterio de nacionalidad de Mercosur desde el año 2009, y ha flexibilizado los requisitos de ingreso y residencia permanente para venezolanos, alentándose también la integración socioeconómica por medio de programas específicos desde el 29 de enero de 2019, fecha de expedición de la Disposición DNM 520/2019 (Dirección Nacional de Migraciones, 2019; ^{OIM, 2019}). En consecuencia, entre enero y noviembre de 2019 se han otorgado 61 679 residencias, 17 073 de ellas permanentes y 44 606 temporales; así como un total de 184 646 residencias: 82 % temporarias y 18 % permanentes, entre el año 2014 y noviembre de 2019 (p. 7).

Con el objeto de conocer las necesidades y el perfil de los migrantes venezolanos, se realizó un monitoreo entre el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (Acnur) y la Comisión Argentina de Refugiados y Migrantes (Caref), a efectos de poder diseñar a partir de los resultados, respuestas para atender a la situación (^{Naciones Unidas Argentina, 2018a}). Argentina se ha puesto a la vanguardia del desarrollo del Plan de respuesta para refugiados y migrantes de Venezuela para países del Cono Sur, el cual tiene por objeto crear una estrategia de coordinación para responder a sus necesidades y garantizar la inclusión social y económica (^{Naciones Unidas Argentina, 2018b}). Lo anterior complementa un sólido marco normativo previsto en la política migratoria de este país a través de la Ley 25.871 (2004).

Desde la aparición de la COVID-19, de manera similar al caso colombiano, Argentina restringe la circulación de las personas extranjeras y, al mismo tiempo, ha dispuesto de la prórroga de los vencimientos de residencias temporales, transitorias y precarias. Además, ha determinado suspender los plazos administrativos por medio de la Disposición DNM 1714/2020, de 17 de abril de 2020, medida que ha sido prorrogada a través de la Disposición DNM 1923/20.

Como puede observarse, en los países analizados de la región que reciben migración de venezolanos se ha adoptado por implementar medidas de regularización, gran parte de ellas transitorias, bajo el presupuesto de que se trata de una migración temporal. Adicionalmente a esto, con el incremento de la ola migratoria, las políticas han ido variando de tal modo que en algunos Estados, como Ecuador y Perú, se han adoptado restricciones a la circulación de las personas con el fin de disminuir el volumen de la migración. Por su parte, en Colombia, antes de la aparición de la pandemia no se había limitado el tránsito y se implementaron estrategias para disminuir el riesgo de apatridia y conceder permisos de trabajo. Estas medidas son temporales, dispersas y carecen de una política migratoria de soporte. Igualmente, en el caso de Argentina, al margen del la COVID-19, su marco normativo permite crear mecanismos de recepción de personas y se han implementado planes de mejoramiento para la reacción del Estado de cara a la atención de los venezolanos.

Dada la disparidad de acciones se hace necesario analizar la importancia de las BP en materia de atención a la población migrante. A continuación, se exponen algunas reflexiones a propósito de ello.

III.1. Aproximación a la noción y utilidad de las BP

Las BP surgen en el escenario anglosajón como best practices en la gestión pública con el objeto de resaltar experiencias sobre una forma particular e innovadora de hacer las cosas (^{Armijo, 2004}, p. 5). La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (^{OCDE, 1997}), se ha referido de manera implícita a este concepto al exponer que el intercambio de experiencias resulta valioso entre los diferentes órganos del Estado para el mejoramiento de los procesos.

Las BP se caracterizan por: a) apoyar esfuerzos de la autoridad central desde la solución de temas locales, b) la necesidad de utilidad de las acciones para la resolución de problemas, c) visibilizar resultados para que puedan ser replicables, y d) apoyar procesos de evaluación (^{Armijo, 2004}, p. 3).

Sobre el primero de los elementos, precisamos que existen diversos modelos de organización territorial y grados de avance en las políticas migratorias. En la investigación que apoya este trabajo, se pudo constatar que en el caso colombiano los entes territoriales desarrollan acciones dentro del ámbito de sus competencias para resolver problemáticas propias de la zona, sin que ello implique, en muchas ocasiones, la aplicación de medidas de carácter nacional.

Uno de los elementos centrales de las BP consiste en que las acciones sean susceptibles de ser replicadas en otros contextos, se encuentren documentadas para ser estudiadas y adaptadas, y que existan mecanismos de control que verifiquen la transparencia en la inversión de los recursos, en caso esta se dé. Es decir, que las medidas que hayan sido identificadas como BP puedan ser implementadas en la medida de lo posible en otros contextos y escenarios con las adaptaciones que sean pertinentes para poder contribuir a la satisfacción de los derechos de las personas migrantes.

Las BP deben tener un carácter colectivo en su diseño y seguimiento, y redundan en el acceso y/o mejoramiento de los derechos de las personas. Además, han sido útiles en derechos humanos, razón por la que algunos relatores especiales de las Naciones Unidas han entendido esta noción como marcos jurídicos y de políticas, mecanismos de ejecución y de rendición de cuentas, que incluyen:

Iniciativas tan diversas como tratados internacionales, legislación (a escala nacional, subnacional o local), reglamentos, políticas, estrategias, marcos institucionales, procedimientos de planificación y coordinación, políticas de cooperación internacional, programas, proyectos, campañas, subvenciones, mecanismos de financiación, estructuras tarifarias, contratos con operadores, procedimientos de reclamación y sentencias judiciales o cuasijudiciales (^{Alburquerque, 2012}, p. 14).

El enfoque de derechos humanos resulta ser de utilidad para la construcción de las BP, pues redunda en el reconocimiento de la dignidad e igualdad, y de la no discriminación (^{ONU, 2014}, p. 25). Esto incide en la incorporación de las perspectivas diferenciales y trae como consecuencia las medidas de acción positiva para grupos históricamente discriminados, como los niños, mujeres, adultos mayores, personas con discapacidad y, en general, el necesario reconocimiento de la interseccionalidad (^{OEA, 2020}, p. 7).

En el tema de la población migrante, las BP pueden ser una serie de principios, normas y recomendaciones relativas a una adecuada intervención en aras de conseguir una integración plena y satisfactoria de la población inmigrante en la sociedad de acogida, lo que impacta en la garantía eficaz de los derechos de la población desde un enfoque de derechos humanos y en la obtención de la justicia social (^{Márquez, 2014}, p. 15).

Consideramos que las BP pueden ser una acción o conjunto de estas que, con ocasión de la identificación de una necesidad, operan en los distintos momentos de las etapas migratorias (salida, tránsito y llegada) y responden a las particularidades de las tipologías migratorias (emigrantes, retornados, migrantes de tránsito, pendulares y con ánimo de permanencia, refugiados y asilados) con el fin de preservar la dignidad humana y los derechos reconocidos no solo en normativas internas, sino internacionales.

Estas acciones deben ser construidas e implementadas bajo la perspectiva de los derechos humanos; es decir, deben contener elementos diferenciales y de género, participación de la comunidad, atender al enfoque territorial, evitar la discriminación y contar con flexibilidad, sostenibilidad y recursos para su desarrollo.

III.2. Esfuerzos para clasificar BP de utilidad para la población migrante

Con el propósito de que este trabajo contribuya a la clasificación de las buenas prácticas que han sido halladas en nuestra investigación y puedan ser replicadas para la atención a la población migrante, consideramos apropiado desarrollar una subclasificación, según los actores que las desarrollan y el área de impacto donde se producen. La clasificación estará soportada en los objetivos del Pacto Mundial Migratorio (^{ONU, 2018a}), pues ofrece las directrices internacionales para atender de manera global la realidad de la movilidad humana.

IV.1. Lima: ciudad de BP de la sociedad civil y agencias internacionales

Lima es una ciudad de destino para la mayoría los migrantes venezolanos en Perú; es más, al menos el 66,8 % de los venezolanos manifiesta que dicha urbe es su destino (^{OIM & Unicef, 2019}, p. 8). En este sentido, se hace relevante analizar algunas de las principales estrategias implementadas para atender las necesidades de los migrantes de tránsito y destino con miras a identificar las BP aplicadas.

Según la clasificación propuesta, en la ciudad de Lima se puede evidenciar un contraste de acciones que favorecen la actuación -según los actores- de la sociedad civil en el área de impacto, concentradas en las acciones de emergencia y de acción humanitaria. Así, se debe resaltar el trabajo del Acnur en Perú, especialmente en la ciudad de Lima, a través de una asociación colaborativa con instituciones gubernamentales, organizaciones de la sociedad civil, entidades religiosas y otras agencias de la ONU en Perú que han permitido implementar a) respuestas a emergencias y atención humanitaria (principalmente en la zona de frontera), dentro de las que se destacan los albergues, la entrega de productos de primera necesidad, y la asistencia médica y psicosocial; b) coordinación de respuesta integral al aumento de migrantes venezolanos en Perú, coliderando el Grupo de Trabajo para Refugiados y Migrantes (GTRM); c) apoyo financiero, así como técnico y a la Comisión Especial para los Refugiados (CEPR) del Ministerio de Relaciones Exteriores; d) apoyo en coordinación con la sociedad civil a los solicitantes de asilo; y e) asesoramiento y asistencia técnica para el fortalecimiento de las capacidades institucionales y políticas públicas para fortalecer los mecanismos de respuesta a la migración (^{Acnur, s.f.c}).

El trabajo del Acnur en Lima combina las BP de ayuda de emergencia y humanitarias con aquellas medidas pedagógicas enfocadas en los migrantes y las de apoyo al Gobierno para el establecimiento de BP normativas y administrativas, destinadas a atender las necesidades de la población migrante en la capital peruana.

Por otra parte, como iniciativas de la sociedad civil y agencias internacionales, se destaca que al 20 de marzo de 2019 se estimaba que alrededor de 10 000 inmigrantes venezolanos habían recibido ayuda humanitaria dentro de los seis meses anteriores, proporcionada por la ONG World Vision Perú. La atención prestada por esta ONG se da a familias con niños y niñas menores de 18 años que se encuentren en tránsito o asentados en albergues temporales; niños y niñas no acompañados; y grupos de familias con mujeres embarazadas, mujeres lactantes, madres cabeza de hogar, adultos mayores, y personas con enfermedades graves y en condición de discapacidad (^{Correo, 2019}).

El apoyo se concentró en: a) atención en emergencias mediante la entrega de alimentos, agua, kits de higiene, el desarrollo de procesos de vacunación y la habilitación de lugares temporales de refugio, entre otros; b) protección urgente a niños y niñas migrantes a través de espacios amigables para la niñez, en los que se brinda apoyo psicosocial y emocional, además de asesoría para la prevención de la explotación laboral, sexual, el abuso y la trata de migrantes en tránsito; y c) programas en coordinación con el Gobierno, la sociedad civil y las iglesias que con el fin de promover la inclusión social, económica y cultural mediante programas comunitarios cuyo fin es la prevención de la xenofobia, así como la promoción de la empleabilidad y el emprendimiento para los migrantes venezolanos. La atención brindada por World Vision Perú se da principalmente en la frontera de Tumbes, mientras que Lima cuenta con nueve albergues en asociación con Acnur (^{Correo, 2019}).

Finalmente, si bien las recién mencionadas no son medidas implementadas en Lima capital, son resultado del trabajo conjunto entre Encuentros del Servicio Jesuita para la Solidaridad y Acnur en la provincia; mientras que en la capital se han inaugurado tres centros de Apoyo para Refugiados y Migrantes (Caremi) en los distritos de San Martín de Porres, San Juan de Miraflores y San Juan de Lurigancho. Los Caremi se consideran espacios seguros para los migrantes en los que se brinda orientación frente a su estatus migratorio; rutas de atención en servicios de salud, educación y trabajo, entre otros; y atención jurídica. Su propósito es ser un punto de encuentro de peruanos y venezolanos para fortalecer proyectos comunitarios (^{Acnur, 2019}).

Los Caremi representan una BP en la que confluyen tanto la sociedad civil como la iglesia y las agencias internacionales, coordinadas entre sí para brindar ayuda humanitaria para un adecuado acceso a derechos de la población migrante que acude a ellos. Asimismo, fomentan la integración social entre los migrantes y la población de acogida, encontrando puntos en común.

En conclusión, durante el periodo analizado y a causa de la migración venezolana, tanto de tránsito como de destino en Perú y, especialmente, en Lima capital, se han implementado medidas que surgen como resultado de la cooperación y coordinación entre agencias internacionales, la iglesia y la sociedad civil que pretenden brindar ayuda humanitaria, promover la integración social de los migrantes en la comunidad de acogida y apoyar al Gobierno en la implementación de políticas públicas que garanticen derechos.

IV.2. Quito y Guayaquil: ciudades de BP estatales y de la sociedad civil

Quito, como capital ecuatoriana, ha sido un ejemplo de adopción de BP, según el actor estatal, a través de acciones normativas que promueven el respeto de las personas en situación de movilidad humana, por ejemplo: a) la Ordenanza Metropolitana N° 271, de 2008, declaró la movilidad humana como política pública; b) el Plan de Ordenamiento Territorial (2015-2025) institucionalizó la política social integral con énfasis en grupos en vulnerabilidad; y c) la Ordenanza Metropolitana N° 188, de 2017, implementó y reguló el Sistema de Protección Integral de garantía de los derechos humanos a grupos en situación de vulnerabilidad y atención prioritaria, dentro de los que se encuentran los migrantes (^{Consejo de Protección de Derechos, 2018}).

Estas disposiciones representan BP estatales, normativas y administrativas focalizadas en la protección y garantía de derechos humanos a grupos vulnerables. Las acciones no solo se dirigen a proteger a las personas venezolanas, sino que incluyen a todos los migrantes que se encuentran dentro del territorio¹¹.

En Quito es posible identificar la BP según el actor. En ese sentido, es de interés resaltar la presencia de la sociedad civil a través del rol esencial que cumplen las fundaciones en la atención humanitaria para los migrantes venezolanos, siendo ejemplo de ello el albergue Casa del Migrante Buen Samaritano. En este lugar se brinda un espacio de descanso por un tiempo no mayor a cinco días para los migrantes de tránsito, albergue por un mes a familias migrantes con ánimo de permanencia, apoyo para el emprendimiento y alimentación a familias ya establecidas (^{Heredia & Trujillo, 2019}).

La labor de la organización Alas de Colibrí, por su parte, procura la defensa de los derechos humanos, así como la prevención de la xenofobia por medio de asesoría legal y psicológica en contextos de movilidad humana y riesgos asociados a la migración. De igual forma, apoya la búsqueda de vivienda digna y el emprendimiento para los migrantes (^{Heredia & Trujillo, 2019}). Estas dos organizaciones representan BP de atención de emergencia y ayuda humanitaria.

Por su parte, Guayaquil recibe cerca de un 6 % de población venezolana que desarrolla actividades productivas informales (^{Pesantes, 2019}), razón por la que conviene analizar sus BP. Se puede referir el Programa Movilidad Humana Segura promovido por la Policía, mediante el cual se dio información a los extranjeros sobre las políticas migratorias. Esta medida ha sido articulada con el Comité Permanente de Derechos Humanos y la Cruz Roja ecuatoriana (Policía Nacional del Ecuador, 2019). Lo anterior es ejemplo de BP estatales de acogida que fomentan un panorama claro de los requisitos necesarios para la regularización en el territorio ecuatoriano y, a la vez, acercan al migrante a la institucionalidad del Estado.

En lo relacionado con BP de emergencia y ayuda humanitaria, es representativa la labor de la Cruz Roja ecuatoriana, que activó quince puntos de atención en varias provincias y brindó 7794 atenciones en primeros auxilios médicos y odontológicos, además de suministrar agua y atención psicosocial, así como apoyo en nutrición, recreación e higiene (^{El Universo, 2020}).

Las BP promovidas por la sociedad civil también se evidenciaron en la ciudad de Guayaquil. Ejemplo de ello, es la casa de ayuda para migrantes LGBTI fundada por la organización Diálogo Diverso, la cual acogió a migrantes venezolanos que requerían apoyo frente a casos de homofobia y xenofobia (^{Albán, 2020}). La iniciativa es parte de la política Mi Casa Fuera de Casa, que ofrece atención psicosocial, asesoramiento en temas de regularización migratoria, denuncia de discriminación y asesoramiento médico (Diálogo Diverso, s.f.).

Así, tanto en Quito como en Guayaquil confluyen BP promovidas por las entidades locales y la sociedad civil que incluyen herramientas pedagógicas, de integración social, de ayuda humanitaria y atención en emergencias a la población migrante.

IV.3. Buenos Aires: ciudad de BP pedagógicas y de integración

El 12,8 % de las personas que habitan en Buenos Aires son extranjeros (^{Etchenique, 2020}). Con el incremento de la migración Venezolana, el 70 % de los migrantes provenientes de ese país que llegaron a Argentina se radicaron en la capital (^{Fitz Patrick, 2019}). Argentina se ha caracterizado por ser un país de destino para inmigrantes y, en los últimos años, se ha incrementado la presencia de personas venezolanas en Buenos Aires.

Es por esto que, a través de la Subsecretaría de Derechos Humanos y Pluralismo Cultural del Gobierno, se han creado programas como BA Migrante, orientado a desplegar estrategias informativas, de sensibilización, consulta y gestión participativa para abordar la problemática de los migrantes y fortalecer los procesos de inclusión en la ciudad. Este programa crea el Centro de Información y Orientación a Migrantes y Refugiados, desarrollado a través de un dispositivo móvil con personal encargado de brindar información sobre trámites relacionados a la residencia, el documento nacional de identidad, el acceso a la salud, la educación y el trabajo para la población (^{Buenos Aires Ciudad, 2018}). Dicha iniciativa obedece a una BP según el actor, en este caso estatal -impulsada desde el Gobierno local-, que permite a la población acceder a información relativa a su situación migratoria, así como la relacionada con el acceso y la garantía de sus derechos. Ello también la identifica como una BP pedagógica.

En relación a la protección de los derechos de las mujeres migrantes, el programa Todas visibiliza la integración y promueve la no discriminación de las migrantes en Buenos Aires desde la participación ciudadana, con un enfoque de derechos humanos, perspectiva de género e interculturalidad. El programa ofrece capacitación y sensibilización en derechos, género y migración, actividades conmemorativas de la diversidad cultural, acompañamiento a las organizaciones de migrantes y a las mujeres para el fortalecimiento de redes, construcción de proyectos sociales y comunitarios, orientación de recursos, y articulación con organizaciones y organismos vinculados a la migración (^{Buenos Aires Ciudad, s.f.a}).

También se adoptó el Programa Buenos Aires Convive, diseñado para promover la buena convivencia en la ciudad desde la pluralidad y la inclusión a través de capacitaciones dirigidas a instituciones educativas, entidades de la administración pública, empresas y centros de salud, entre otros. Los ejes de acción de esta iniciativa se concentraron en la capacitación normativa, el diálogo y el respeto por la diversidad (^{Buenos Aires Ciudad, s.f.b}). Esta acción se puede clasificar como una BP pedagógica y de integración social.

Asimismo, es relevante resaltar como BP según el actor estatal, en este caso específicamente institucional, a la Subsecretaría de Derechos Humanos y Pluralismo Cultural, que tiene a su cargo atender problemáticas vinculadas con derechos humanos para todas las personas residentes en Buenos Aires (^{Buenos Aires Ciudad, s.f.c}), incluyendo en sus labores la atención e integración de migrantes.

En suma, esta capital ha avanzado en programas de atención, orientación, acompañamiento e inclusión desde el reconocimiento del valor de la diversidad de todas las nacionalidades y culturas. Ello ha generado escenarios que permiten promover la integración de los migrantes mediante estrategias pedagógicas. Cabe señalar que, a nivel local, no se encontraron medidas exclusivas para venezolanos, lo que obedece al perfil e historia migratoria de la ciudad.

V.1. Cúcuta: buenas prácticas estatales normativas y administrativas en la principal zona fronteriza de acogida

Se trata de una ciudad intermedia fronteriza con una población de 703 000 personas, según los datos del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) para el año 2019. Puede afirmarse que, como ciudad, ha sido la que ha recibido el mayor impacto de la movilidad de personas venezolanas, pues registró un incremento de migrantes del 0,8 % al 5,5 % dicho año (^{Mazuera-Arias et al., 2019}, p. 29); mientras que en el mes de diciembre del mismo año se reportó un total de 93 461 migrantes de dicho país.

En el estudio titulado «Migración en el nororiente colombiano» (^{Ramirezparis et al., 2019}) se identifican los principales corredores migratorios de la región y se prioriza el análisis de algunas de sus comunas, con énfasis en la garantía de los derechos de esta población. Se concluye que la posibilidad de regularización migratoria está directamente ligada con el ejercicio de los derechos de la población de origen.

Desde la mirada institucional, se observa que la situación ha desbordado la capacidad del Gobierno departamental y uno de los sectores críticos es el de la salud, pues las cifras de morbilidad y mortalidad de personas venezolanas, especialmente las mujeres gestantes atendidas en el Hospital Universitario Eduardo Meoz, fueron preocupantes en el periodo analizado y dieron lugar a diversas estrategias para garantizar atención básica para esta población.

Los investigadores encontraron BP estatales de tipo normativo y administrativo lideradas por el sector público, entre las cuales podemos mencionar la expedición de la Ordenanza N° 003, de mayo de 2017, por parte de la Asamblea Departamental del Departamento, la cual propone una propuesta de integración más amplia e incluyente de una instancia colectiva denominada Consejo Departamental de Atención Integral a la Población Migrante. Esta BP tiene varios aspectos a considerar, a saber: a) la convocatoria de este Consejo es institucional, b) tiene un énfasis regional, c) se concentra en la articulación de funciones relacionadas con la atención a migrantes, d) busca un centro unificado de coordinación, y e) responde a alertas y acciones urgentes para garantizar los derechos de los migrantes en esta región.

Un hallazgo interesante evidencia cómo se ha fortalecido la relación interinstitucional entre Gobierno territorial, ONG y universidades; y de qué manera se ha formulado el denominado plan de impacto para frontera, que busca satisfacer necesidades básicas. De igual forma, se destacan los ejercicios de diálogo entre la población inmigrante y la local por la Secretaría de Fronteras de la Gobernación para promover la integración promovidos.

En relación con el derecho a la educación, la expedición de las circulares N° 45 de 2015 y N° 7 de 2016 por parte de la Secretaría de Educación nos presenta instrumentos legales con características interesantes para ser considerados como BP normativas porque: a) su objetivo es garantizar el derecho a la educación para los niños y niñas migrantes venezolanos; b) se complementa con las directrices migratorias colombianas y; y c) armoniza y facilita la labor de los rectores de las instituciones educativas oficiales y no oficiales, facilitando la gestión de los requerimientos documentales que imponen los funcionarios de Migración Colombia a los estudiantes venezolanos.

Sobre el derecho a la salud, en el periodo estudiado se amplió la cobertura de servicios de atención a mujeres gestantes y se vinculó a los niños venezolanos nacidos en los hospitales de la ciudad al Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales (Sisben).

También se reconocen acciones específicas de las entidades estatales en materia de infraestructura, beneficiando a poblaciones locales y migrantes en algunos municipios, como el de Los Patios.

Las evidencias de buenas prácticas lideradas por ONG, iglesias y agencias intergubernamentales son diversas e igualmente valiosas. Entre ellas, podemos mencionar: a) la ayuda de emergencia (para la supervivencia inmediata) realizada por organizaciones como la fundación Entre Dos Tierras, el Hogar del Peregrino y la Pastoral Social, que desarrollan apoyos puntuales para los migrantes en temas como la vivienda, el vestuario, los medicamentos y los kits para caminantes que van en tránsito. b) Experiencias de ayuda humanitaria, como el comedor comunitario de la Divina Providencia, que ofrece apoyos temporales para arrendamiento de vivienda, o los centros de acogida y escucha promovidos por Pastoral Social. c) La acción humanitaria a través de acciones de protección de las personas migrantes. En este último punto, se identifica la labor de Corprodinco, que brinda acompañamiento a las mujeres migrantes víctimas de violencia basada en género, además de protección infantil, a través de un aula de formación de funcionarios. Y d) pedagogía en derechos de los migrantes a través de acciones pedagógicas y cartillas específicas sobre rutas de atención (^{Ramírezparis et al., 2019}, pp. 57-85).

V.2. Pasto: la frontera de paso desde y hacia Sudamérica

En el departamento de Nariño se analizaron las ciudades de Pasto, su capital, e Ipiales, municipio donde queda el puente internacional de Rumichaca que ha sufrido la mayor presión de la migración en tránsito desde el mes de agosto de 2019¹³. Nariño es una región donde se ha agravado la situación de derechos humanos para la población en general y se han incrementado actividades como la migración irregular, la trata de personas y la explotación sexual de menores de edad.

En el examen que realizan las investigadoras (^{Goyes et al., 2019}, pp. 87-117), se da relevancia a la urgencia de atención para las mujeres migrantes y la necesidad de acciones específicas para atender casos de mujeres gestantes, además de a niños y niñas que en muchos casos no van acompañados.

Las evidencias de BP lideradas por ONG, iglesias y agencias intergubernamentales son diversas e igualmente valiosas. Estas acciones se podrían organizar en: a) ayuda de emergencia a través de campañas que lideran los bancos de alimentos de las iglesias y fundaciones; b) ayudas humanitarias, que han sido prioritarias e incluyen alimentos, vivienda provisional e insumos para garantizar una estancia digna; y c) acciones humanitaria y pedagogía en derechos humanos por medio de brigadas jurídicas y sociales realizadas con universidades, Acnur y Opción Legal. La asesoría jurídica se presta prioritariamente en los pasos fronterizos (Ipiales y Puente Internacional de Rumichaca) y versa sobre temas de regularización y acceso a derechos.

Como BP con convergencia de actores se destacan los convenios suscritos por las instituciones prestadoras de salud, los cuales han permitido atender a numerosos migrantes, especialmente a los más vulnerables. Entre estos servicios, vale resaltar el acceso a medicina general, la vacunación, la enfermería, la psicología, la odontología, la nutrición y la ginecología, entre otros.

Finalmente, como BP estatales han sido muy valiosos los encuentros binacionales entre autoridades a cargo de la atención humanitaria en la frontera. Gracias a ellos, se han logrado acuerdos importantes en materia de salud, garantía de derechos y seguridad para los migrantes.

V.3. Barranquilla: ciudad de acogida para mujeres migrantes y retornadas

La dinámica de acogida a migrantes y retornados en la Costa Caribe y en especial, en la ciudad de Barranquilla, presenta según las investigaciones, notas caracterizadas por la relación que desde tiempo atrás la población costeña de Colombia tenía con Venezuela. Muchas familias binacionales han acogido a sus integrantes (retornados) en su vida social y laboral. De igual forma, los migrantes venezolanos contaron en esta ciudad con apoyo y vocación de integración.

Barranquilla contaba para el año 2019 con una población cercana a los 60 000 migrantes con graves problemas de salud y nutrición y falta de protección integral de sus derechos. Surgen entonces iniciativas institucionales para buscar la atención interdisciplinaria requerida por parte del distrito (^{El Heraldo, 2019}).

En Barranquilla, según el trabajo de los investigadores (^{Almanza et al., 2019}), se priorizó el derecho a la salud de las mujeres migrantes, al evidenciar el alto número de mujeres embarazadas que llegaban a solicitar servicios en los hospitales. Se concluye que con la implementación de las BP administrativas de trabajo coordinado en salud se mejora el acceso y la atención integral de las mujeres migrantes venezolanas en condición de embarazo. Estas acciones en materia de salud orientan al gobierno municipal a formular políticas, programas y proyectos, con el fin de mejorar la atención prioritaria en salud de los venezolanos.

Como una buena práctica normativa, Barranquilla, aprobó en agosto de 2019, mediante Acuerdo sancionado por el Gobierno Municipal, la primera política pública de carácter local para atención integral de migrantes vulnerables provenientes de Venezuela. Los ejes centrales de esta política son básicamente, la implementación de asistencia social y humanitaria en salud, educación, cuenta con un enfoque diferencial, en niños, niñas y adolescentes y adulto mayor. Se plantea la coordinación de las diferentes autoridades locales y nacionales para dar una efectiva respuesta a la migración.

V.4. Bogotá: ciudad receptora de migrantes

La capital de la república se describe como una ciudad de destino por las oportunidades que puede ofrecer para los migrantes. Ha sido la mayor receptora de población en Colombia y a diciembre de 2019 tenía 357 667 migrantes venezolanos. En el periodo examinado, llama la atención la coordinación de las diversas secretarías distritales con agencias internacionales para brindar atención humanitaria a la población migrante, la idea de construir un registro social alternativo de migrantes venezolanos, la creación de un centro de atención e integración al migrante como BP de asistencia humanitaria (alojamiento, alimentación), así como el plan de construcción de albergues distritales para el migrante transitorio a pesar de las dificultades que tuvo que sortear (^{Torres et al., 2019}, pp. 224-228).

En relación con el derecho a la salud, en el distrito se han realizado acciones de inclusión en el Sisben, atención en salud y tareas preventivas, como la vacunación de la población que llegaba a los albergues y diversas localidades de la ciudad (^{Alcaldía Mayor de Bogotá, 2018}).

En cuanto al derecho al trabajo, se identificaron buenas prácticas a través del diálogo promovido en las mesas de trabajo del proyecto Diagnóstico Regional de la migración con enfoque en derechos humanos 2014-2018 y se encontró que la Administración distrital diseñó rutas de atención en temas laborales y brindó asesorías especializadas a las personas para el ingreso de sus hojas de vida en plataformas de empleo como el Servicio Público de Empleo (SISE), sin discriminarlas por su condición migratoria.

Como BP administrativas de trabajo coordinado, se encuentran experiencias como la realizada por la Personería Distrital, donde se brinda orientación a los migrantes para la garantía de sus derechos e incluso se han liderado acciones judiciales para protegerlos. A través de la delegada de derechos humanos, se han realizado visitas a los barrios donde existe mayor población venezolana y se han programado actividades de asesoría y sensibilización a la población receptora y migrante, con énfasis en los derechos de las mujeres, los niños y las niñas (^{Personería Distrital de Bogotá, 2018}).

En relación con el derecho a la educación, se observaron BP administrativas orientadas a garantizar la integración social a través de la instrucción. Vale señalar la iniciativa denominada Matriculatón, la aplicación de modelos educativos flexibles y la flexibilidad documental. La Matriculatón fue una propuesta generada en el Ministerio de Educación, pero su ejecución se realizó en los municipios y, para el caso de Bogotá, contó con una gran campaña en medios que invitó a los padres a matricular a sus hijos, dándoles información clara sobre los beneficios que recibirían por parte de las instituciones educativas.

Como la respuesta fue favorable, se hizo necesario adecuar estrategias para garantizar el acceso a la educación en condiciones dignas a los estudiantes venezolanos y se invirtieron recursos para facilitar nuevos espacios, mejores condiciones de logística, una flexibilización documental con un número único para estudiantes migrantes, acceso a bibliotecas, alimentación escolar y mayor número de cupos.

Para fortalecer los derechos de las mujeres migrantes se encuentran BP pedagógicas y de incidencia como los observatorios de medios, con líneas específicas relacionadas con temas de género. De igual forma, se ha diseñado estrategias para reflexionar sobre la labor de las cuidadoras migrantes (^{Rojas & Luna, 2018}, pp. 65-68).

V.5. Tunja: ruta de caminantes

Tunja es considerada una ciudad de tránsito migratorio de venezolanos con una característica paradójica, pues en el Bicentenario de la Independencia, las rutas que usó el ejército de Bolívar al venir desde Venezuela son las mismas que transitan en la actualidad los hermanos venezolanos en búsqueda de nuevas oportunidades de vida. Y lo mismo en sentido inverso: durante la pandemia, estas han sido usadas por los migrantes para regresar a su país de origen, al punto de que en el periodo estudiado se referencian cerca de 11 000 personas (^{Guerrero & Chinome, 2019}, p. 269 ).

En este acápite, llama la atención la descripción de buenas prácticas como: a) el acceso a la educación sin importar la condición jurídica; b) el seguro de protección al estudiante; c) la nivelación y adaptación al sistema educativo colombiano; d) los puntos de atención al migrante (PAM), el apoyo a los caminantes, el auxilio de complemento alimentario, el seguimiento y el subsidio económico a familias establecidas en Tunja; e) el plan de ponderación y caracterización para identificar los casos de mayor riesgo en la migración; f) el programa de restablecimiento de contactos familiares (llamadas, internet gratuito); y g) el programa de cash transfer (tarjeta redimible para alimentos).

En relación con el derecho a la educación, durante el periodo estudiado se desarrollaron programas que beneficiaron a los ciudadanos venezolanos sin importar su condición migratoria, garantizando su derecho fundamental a la educación. Con ese objetivo, se posibilitaron las entrevistas y la garantía de cupo en cualquier colegio público; y, además, los estudiantes venezolanos recibieron cobertura del seguro de protección al estudiante, así como opciones de nivelación y adaptación al sistema educativo colombiano.

La Cruz Roja colombiana, por su parte, llevó a cabo tres programas de atención primaria para migrantes venezolanos en esta ciudad, propuestas que corresponden a la categoría de acciones de acogida e integración social, descritas a continuación:

Se encuentra, como en la mayoría de las ciudades analizadas, una labor destacada de la Pastoral Social, con buenas prácticas en ayuda de emergencia y ayuda humanitaria a través de a) la identificación de migrantes venezolanos por medio de entrevistas, b) el auxilio económico para caminantes, c) el auxilio de complemento alimentario, y d) el seguimiento y auxilio económico a familias establecidas en la ciudad.

Un ejemplo valioso de BP en acciones de acogida se observó en el trabajo del Hogar de Paso Espíritu Santo en Tunja y Boyacá, donde se prestó servicios de apoyo en salud, vestido, estancia, vivienda, orientación y asesoría del proceso migratorio hasta fines del año 2019. Desafortunadamente, la Alcaldía ordenó la demolición del inmueble (en concesión) donde funcionaba el hogar, dejando sin alternativa a los usuarios del servicio.

Finalmente, se destaca el aporte de los consultorios jurídicos en su labor de asesoría para la garantía de los derechos de los migrantes mediante acciones de tutela, además de la promoción de los mecanismos alternativos de solución de conflictos (^{Guerrero & Chinome, 2019}, p. 274).

V.6. Pereira y Medellín: el ADN emigrante ahora es receptor

Estas dos ciudades se destacaron durante décadas como ciudades de emigrantes colombianos al exterior, pero en el periodo estudiado se convirtieron en región de tránsito y destino. En Pereira se reportaron cerca 12 156 migrantes venezolanos y en Medellín la cifra aportada es de 86 201 personas. A pesar del ADN emigrante de ambas ciudades, se evidencian en Pereira y Medellín comportamientos xenófobos y dificultades para el acceso a los derechos de esta población. Igualmente, se constata la ausencia de políticas de movilidad.

Como BP en la ciudad de Pereira se señalan a) las brigadas interdisciplinarias que brindan información jurídica/social y de salud; y b) la Personería de Pereira y la Secretaría de Desarrollo Social y Político del municipio, que lideran una propuesta para la creación de una iniciativa que contenga las rutas articuladas de atención de la población migrante (^{Hurtado et al., 2019}, pp. 376-380).

En esta ciudad también se reconocen dos buenas prácticas pedagógicas y de incidencia, desarrolladas con el apoyo de una convergencia de actores: la primera, orientada a promover espacios de discusión y debate en los medios de comunicación en temas de género y migración; la segunda, una propuesta -generada en un grupo de mujeres retornadas- orientada a fortalecer servicios de cuidado remunerado prestados por migrantes venezolanas y colombianas que han vuelto de España como alternativa laboral y de inclusión (^{Rojas & Luna, 2018}, pp. 65-67).

En la ciudad de Medellín, resaltan como BP: a) la implementación de convenios universitarios con la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (Acnur) y la Corporación Opción Legal a través de los cuales se dio apertura al primer Programa de Protección Internacional (PPI) en la Universidad de Antioquia, que desde 2017 ofrece consultoría jurídica gratuita a los extranjeros que requieran apoyo internacional en diferentes temas relacionados con el ejercicio de sus derechos. En paralelo, como una BP normativa, se señala b) la política pública del Municipio de Medellín, pues responde a las dinámicas de integración, heredadas de los históricos procesos de atención a víctimas del conflicto armado. Así, se retoma el sistema de atención a población vulnerable, garantizando la atención en salud de las mujeres gestantes y a los niños y niñas migrantes.