I. INTRODUCCIÓN

En el periodo gubernamental y parlamentario 2016-2021, el Perú atravesó por problemas jurídico-constitucionales sin antecedentes durante la vigencia de la Constitución de 1993, como la disolución del Congreso de la República por la denegación de la confianza parlamentaria a las políticas del Gobierno, la vacancia presidencial por permanente incapacidad moral y la sucesión de cuatro presidentes de la república. En el mismo periodo, hubo denuncias de corrupción en el más alto nivel político y del sistema de administración de justicia, así como tensiones políticas permanentes entre la mayoría parlamentaria del Congreso y el Poder Ejecutivo.

En este escenario, como consecuencia de la interposición de demandas de inconstitucionalidad y de conflicto competencial, el Tribunal Constitucional emitió decisiones que tuvieron impacto en las relaciones entre los órganos políticos del Estado. En el presente artículo se analizan las respuestas que dio en el marco de esos procesos iniciados en el periodo 2016-2021 a fin de determinar si cumplió su función de órgano de control e intérprete supremo de la Constitución, en la perspectiva de garantizar el principio de separación y equilibro de poderes en el sistema político peruano.

Para tal efecto, se evaluarán las decisiones del Tribunal respecto a las demandas de inconstitucionalidad interpuestas por el Poder Ejecutivo contra leyes aprobadas por las mayorías parlamentarias elegidas en 2016 y 2020, las cuestiones de confianza planteadas por el Poder Ejecutivo y las respuestas del Congreso ante las mismas, la disolución constitucional del Congreso decretada por el Ejecutivo el 30 de septiembre de 2019, la vacancia presidencial por permanente incapacidad moral, los decretos de urgencia dictados por el Poder Ejecutivo durante los cinco meses y medio que duró la disolución del Congreso (periodo conocido como el «interregno parlamentario»), las reformas constitucionales aprobadas por el Congreso elegido en 2020 mediante la ampliación de la legislatura y las normas del Nuevo Código Procesal Constitucional sobre las votaciones en el Tribunal Constitucional. En el análisis se tomará en cuenta la coyuntura política alrededor de la controversia que fue puesta en su conocimiento y la tendencia de las votaciones de los magistrados; en concreto, el sentido final de las mismas y su repercusión política.

Asimismo, se expondrán situaciones específicas que, desde el Congreso de la República, comprometieron el normal funcionamiento del Tribunal Constitucional en el periodo objeto de análisis, orientadas a la sanción de magistrados y a su cambio con procesos de selección deficientes.

II. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Y SEPARACIÓN DE PODERES

La separación de poderes es uno de los principios esenciales del Estado constitucional, a través del cual se evita la concentración del poder en una sola autoridad o entidad. Como indica ^{Solozábal (1981}), constituye «un instrumento fundamental para la consecución de los fines del constitucionalismo, esto es, para asegurar la organización racionalizada y la limitación del Estado» (p. 215).

Ante una situación mediante la cual se pretenda quebrar dicho principio, corresponde activar los mecanismos respectivos de control. En el ámbito de las relaciones entre el Congreso y el Poder Ejecutivo, esto puede ocurrir cuando se emite una ley que altera los pesos y contrapesos entre ambos órganos políticos, o cuando uno de ellos adopta una decisión que limita o impide al otro el ejercicio de sus competencias reconocidas constitucionalmente. Para hacer frente a estas situaciones, se requiere contar con mecanismos e instancias de control constitucional que permitan resolver este tipo de controversias. Entre los órganos de control se encuentran los tribunales o las cortes constitucionales; y, entre las vías de control, los procesos constitucionales orgánicos, como los de inconstitucionalidad y competencial.

En casos de conflicto de poderes, la labor de los tribunales o cortes constitucionales adquiere suma importancia, pues a través de los procesos constitucionales deben pronunciarse sobre normas o actos que se consideran contrarios al principio de separación de poderes a fin de garantizar el equilibrio entre estos. En este sentido, la labor de los órganos jurisdiccionales de control constitucional «ha venido a consagrar la transformación del clásico modelo de división de poderes, al ocupar una posición en el sistema político del Estado Constitucional, orientada a realizar el control y balance de poderes» (^{Landa, 2011}, p. 61). Si bien la argumentación que utilicen para resolver estas controversias debe ser jurídica, es innegable la repercusión política de sus decisiones. Esto último da lugar a que los órganos políticos intenten limitar o interferir en la actividad de los tribunales o las cortes constitucionales con el objeto de obstaculizar la declaratoria de inconstitucionalidad de las leyes aprobadas por una mayoría parlamentaria o la declaratoria de nulidad de decisiones políticas del Ejecutivo, como la disolución de Congreso.

En este sentido, el estudio de los tribunales y las cortes constitucionales no puede limitarse únicamente al análisis de las normas que regulan sus funciones o de los procesos constitucionales, ni a la evaluación formal y literal del contenido de sus fallos o decisiones. Se requiere analizar, asimismo, el escenario político en el marco del cual realizan sus labores y emiten sus pronunciamientos, así como la repercusión de estos, lo cual comprende el estudio de la forma de elección de los magistrados e, incluso, su perfil profesional -y también político-, así como las consecuencias de sus decisiones en el ámbito político, económico y social. De esta manera, como indica ^{Góngora (2022}), se podrá evaluar si adoptan «un rol transformador [y] una actitud proactiva en defensa de los derechos y la democracia» o si, por el contrario, «intervienen en política para defender los intereses del gobierno de turno, sirviendo como sus meros instrumentos, desconociendo su papel como guardianes de la Constitución» (p. 328).

III. EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO PERUANO

El Tribunal Constitucional fue incorporado en el ordenamiento jurídico peruano a través de la Constitución de 1979 bajo el nombre de Tribunal de Garantías Constitucionales. Inició su actividad en 1982, la que se vio arbitrariamente interrumpida como consecuencia del golpe de Estado del 5 de abril de 1992. Al hacer un balance de este periodo, ^{Landa (2007}) afirma que el Tribunal desapareció sin «desarrollar una jurisprudencia constitucionalmente moderna y sustentable, que lograra controlar a los poderes públicos y obtuviera legitimidad social ante la ciudadanía» (p. 168). Para ^{Eguiguren (1998}), «muchas de las expectativas que se cifraron en el tribunal [quedaron] defraudadas y […] los males que se quisieron corregir con su creación no [fueron] significativamente superados» (p. 123).

La Constitución de 1993 mantuvo la institución bajo la denominación de Tribunal Constitucional¹y recién inició sus actividades en 1996, luego de cuatro años del cierre del anterior. Sin embargo, en mayo de 1997, tres magistrados fueron destituidos de forma arbitraria como consecuencia de declarar inaplicable por inconstitucional la ley que permitía la reelección del expresidente Fujimori. Esto llevó a que el Tribunal no contara con el quórum necesario para pronunciarse sobre demandas de inconstitucionalidad y de conflictos de competencias constitucionales, eliminándose en los hechos en el Perú el control constitucional de los poderes políticos.

Con el retorno a la democracia a finales del año 2000 y la reincorporación de los tres magistrados arbitrariamente destituidos en 1997, el Tribunal Constitucional del Perú ha funcionado hasta la fecha sin interrupciones, pero con diferentes tendencias respecto a la interpretación de la Constitución.

Tabla 1 El Tribunal Constitucional en el ordenamiento jurídico peruano 

Fuente: elaboración propia.

De acuerdo con las competencias asignadas en la Constitución de 1993 (art. 202), el Tribunal Constitucional conoce y resuelve los procesos de inconstitucionalidad y de conflicto competencial en única instancia², así como los procesos de tutela de derechos fundamentales en última y definitiva instancia, por lo que es el órgano de control de la Constitución (art. 201). En tanto resuelve estos procesos a través de la interpretación de las normas constitucionales, se constituye en el supremo o máximo intérprete de la Constitución (Ley N.° 28301, 2994, art. 1).

En cuanto a la elección de sus integrantes, el artículo 201 de la Constitución señala que los siete magistrados del Tribunal Constitucional son elegidos cada cinco años por el Congreso de la República; es decir, por un órgano político. En la práctica, ese periodo suele extenderse por las dificultades para lograr un consenso que permita alcanzar los ochenta y siete votos requeridos para ello (de un total de ciento treinta congresistas). Además, la renovación no siempre ha sido total, dado que no todos son elegidos o reemplazados al mismo tiempo.

Los problemas para elegir a los magistrados del Tribunal bajo el sistema previsto en la Constitución peruana son de diferente tipo. La influencia de la política en el proceso de elección lo convierte en «un prisionero de las tensiones políticas parlamentarias entre el gobierno y la oposición» (^{Landa, 2020a}, p. 103), y en «una arena más de disputa política desde la forma de acceso de los magistrados hasta el proceso de toma de decisiones de los mismos» (^{Loaiza, 2013}, p. 194).

IV. COYUNTURA Y ACTORES POLÍTICOS

El régimen político en el constitucionalismo peruano se ha caracterizado por inclinarse hacia el modelo presidencial. Para ^{Fernández (1990}), la normativa constitucional, la tradición latinoamericana y la práctica política inclinaban la balanza, en el caso peruano, al lado del referido modelo (p. 190). Esta tendencia no varió con la Constitución de 1993, en la cual se reforzaron las facultades del Ejecutivo, aunque se mantuvo instituciones de control parlamentario (censura, interpelación, etc.). Respecto a la potestad de disolver el Congreso, ^{Blancas (1996}) advertía que, bajo las reglas del sistema presidencial peruano, incrementaba el poder del presidente al permitirle prevalecer sobre la mayoría parlamentaria, alterando el equilibrio de poderes (p. 102). Sin embargo, los resultados del proceso electoral de 2016 generaron un escenario diferente en donde la mayoría parlamentaria llegó a detentar mayor poder político que el Poder Ejecutivo, situación que correspondía corregir a nivel de la justicia constitucional.

IV.1. Congreso y presidencia de la república

En las elecciones generales de 2016, los dos candidatos a la presidencia que pasaron a la segunda vuelta fueron Fujimori Higushi y Kuczynski Godard. En el resultado final, este último resultó ganador por una reducida diferencia de votos (41 057) (Resolución N.° 1011-2016-JNE, 2016).

A pesar de ello, el partido que perdió la elección presidencial obtuvo en el Congreso setenta y tres escaños de un total de ciento treinta. Como indican ^{Julcarima y Marroquín (2016}), se trató de una mayoría parlamentaria absoluta que equivalía a un 56,15 % de la representación en el Congreso, a pesar de que la votación de dicho partido fue «apenas superior al tercio de la votación nacional» (36,34 % de los votos válidos), dando lugar a la «sobrerrepresentación de una determinada fuerza política» (p. 60).

En consecuencia, el presidente de la república no contó con una mayoría parlamentaria, que recayó en la agrupación que perdió las elecciones presidenciales. Esto dio lugar a una confrontación política que se manifestó desde el inicio de la actividad parlamentaria y gubernamental con la censura al ministro de Educación, ocurrida en diciembre de 2016; y que se agudizó casi un año después, en septiembre de 2017, con la denegatoria de la cuestión de confianza planteada por el Gobierno respecto a su política educativa.

Como consecuencia de la difusión de información sobre casos de corrupción que comprometían al presidente Kuczynski Godard, la mayoría parlamentaria acudió en dos ocasiones a la vacancia por permanente incapacidad moral para sacarlo del cargo. Ninguna de estas mociones fue cuestionada ante el Tribunal Constitucional. El primer intento de vacancia no prosperó y el segundo estuvo a punto de concretarse, pero antes de que esto ocurriera, el presidente renunció y, conforme a la sucesión presidencial establecida en el artículo 115 de la Constitución, el vicepresidente Vizcarra Cornejo asumió el cargo de presidente de la república.

Las dudas en torno a la relación entre el nuevo presidente y el Congreso se despejaron con el mensaje a la nación de ^{Vizcarra Cornejo del 28 de julio de 2018}, en el cual el presidente de la república marcó una agenda política diferente a la del Congreso a través de propuestas normativas que, ante los hechos de grave corrupción judicial revelados por la prensa (caso de los «Cuellos Blancos»), se orientaban a una reforma política y judicial. Al no ser atendidas, darían lugar al planteamiento de cuestiones de confianza por parte del Gobierno.

Los conflictos políticos entre el Congreso elegido en 2016 y el Ejecutivo culminaron en la disolución del primero, llevada a cabo el 30 de septiembre de 2019, convocándose de inmediato a nuevas elecciones de congresistas para completar el periodo parlamentario hasta julio de 2021. Durante los cinco meses y medio que duró la disolución del Congreso, el Ejecutivo legisló mediante decretos de urgencia.

Las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el nuevo Congreso, que inició sus actividades en marzo de 2020, también devinieron tensas. Debido, nuevamente, a la difusión de información sobre casos de corrupción que involucraban al presidente de la república, se presentaron dos mociones de vacancia. Si bien la primera no prosperó -contra la cual, además, se presentó una demanda competencial ante el Tribunal Constitucional-, la segunda sí, por lo que el 9 de noviembre de 2020 el presidente Vizcarra Cornejo dejó el cargo, asumiendo la presidencia de la república el presidente del Congreso, Merino de Lama. Sin embargo, la protesta ciudadana contra la decisión del Congreso sobre la vacancia y el nuevo Gobierno dio lugar a la renuncia de Merino de Lama, juramentando otro presidente transitorio, Sagasti Hochhausler, quien estuvo en el cargo hasta el 28 de julio de 2021.

Todo lo anterior explica la inestabilidad política del periodo objeto de análisis en el presente artículo, a la par que justifica su elección para evaluar la labor del Tribunal Constitucional en tanto órgano jurisdiccional llamado a interpretar la Constitución y emitir sentencias que permitan delimitar la actuación de los órganos políticos bajo la perspectiva de solucionar la crisis política. En el referido periodo, la intervención del Tribunal se dio como resultado de diversas demandas de inconstitucionalidad y de conflicto competencial presentadas por los propios actores políticos en permanente conflicto, sustentadas en la necesidad de garantizar la separación y el equilibrio de poderes.

Tabla 2 Cronología de hechos políticos relevantes del periodo 2016-2021 

Fuente: elaboración propia.

V. SITUACIONES QUE COMPROMETIERON EL FUNCIONAMIENTO DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

Al asumir funciones el Gobierno y el Congreso elegidos en 2016, el Tribunal Constitucional se encontraba integrado por seis magistrados que iniciaron sus labores el 21 de mayo de 2014 y uno cuyo periodo estaba vencido. Respecto a este último, en agosto de 2017 el Congreso eligió su reemplazo (Tabla 3). Será esta conformación del Tribunal la encargada de pronunciarse sobre las controversias políticas más delicadas que fueron puestas en su conocimiento durante el periodo que cubre el presente artículo³.

Tabla 3 Conformación del Tribunal Constitucional en el periodo 2016-2021 

Fuente: elaboración propia.

V.1. Acusación constitucional contra magistrados

La labor de control de un tribunal constitucional puede ser afectada de diversas formas. En el caso peruano, la medida más arbitraria fue cerrarlo mediante el golpe de Estado del 5 de abril de 1992 bajo el pretexto de reorganizarlo, junto con el Poder Judicial y el Ministerio Público, «para una honesta y eficiente administración de justicia» (^{Fujimori, 1992}, p. 4).

Otra manera de interferir en el funcionamiento del Tribunal ha sido emplear de forma arbitraria el proceso de acusación constitucional previsto en los artículos 99 y 100 de la Constitución para destituir a magistrados incómodos al Gobierno o Congreso de turno, dejándolo sin quórum para resolver demandas de inconstitucionalidad. En 1997, la mayoría parlamentaria del gobierno de Fujimori destituyó a tres magistrados del Tribunal mediante este proceso, lo que impidió al órgano jurisdiccional ejercer su función de control constitucional respecto a las normas con rango de ley. En el periodo objeto de análisis en este trabajo estuvo a punto de suceder algo similar, también en el ámbito de un Congreso con una mayoría parlamentaria de igual tendencia política.

Esto ocurrió como consecuencia de una demanda de hábeas corpus relacionada con las investigaciones por graves violaciones de derechos humanos ocurridas en 1986 en el centro penitenciario El Frontón, cuyo objetivo era que se aplique la prescripción penal respecto a tales hechos. El caso fue resuelto por el Tribunal Constitucional mediante una sentencia del 14 de junio de 2013, en cuyo punto resolutivo 1 se declaró nulo el extremo de una resolución judicial que señalaba que «los hechos materia del proceso penal constituyen crímenes de lesa humanidad, manteniéndose subsistentes los demás extremos de la imputación» (Caso Humberto Bocanegra Chávez, 2013, p. 23). Se presentó un pedido de subsanación respecto a este fallo, el cual no fue resuelto por el colegiado que emitió la sentencia, sino por el que entró en funciones en 2014. En este sentido, mediante la resolución del 5 de abril de 2016, por mayoría de cuatro votos contra tres (Tabla 4), se subsanó la sentencia del 14 de junio de 2013 y se tuvo por no incorporada en la misma el punto resolutivo 1 (Caso Humberto Bocanegra Chávez, 2016, p. 5).

Tabla 4 Votación en el proceso de hábeas corpus sobre el caso El Frontón (abril de 2016) 

Fuente: elaboración propia.

Esta decisión de la mayoría de magistrados del Tribunal dio origen a un proceso de acusación constitucional en su contra por parte del Congreso de la República. En el informe preliminar respectivo, de diciembre de 2017, se planteaba la destitución del magistrado Espinosa-Saldaña y la suspensión en el cargo por treinta días de los magistrados Ramos Núñez y Ledesma Narváez (Denuncia Constitucional N.° 110, 2017, pp. 74-75).

Estos hechos fueron puestos en conocimiento de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), que mediante una resolución de medidas provisionales ordenó al Estado peruano el archivo del proceso de acusación constitucional (Caso Durand y Ugarte vs. Perú, 2018, p. 19). Sin embargo, el Congreso decidió no acatar lo resuelto por el tribunal supranacional (Caso Durand y Ugarte vs. Perú, 2020, p. 4)⁴.

Posteriormente, el 22 de febrero de 2022, el Tribunal Constitucional se pronunció sobre un pedido de reposición orientado a dejar sin efecto la resolución del 5 de abril de 2016. En aquel momento, el Tribunal solo contaba con seis integrantes, tres de los cuales votaron por declarar improcedente el pedido de reposición y tres por declararlo fundado (Tabla 5). En atención al empate producido, el voto dirimente del presidente del Tribunal, Ferrero Costa, inclinó la decisión final a favor de esta última opción (Caso Humberto Bocanegra Chávez, 2022, p. 1), con lo cual todo regresó nuevamente al escenario jurídico de la sentencia del 14 de junio de 2013, que impedía calificar los hechos del caso El Frontón como crímenes de lesa humanidad.

Tabla 5 Votación en el proceso de hábeas corpus sobre el caso El Frontón (febrero de 2022) 

Fuente: elaboración propia.

V.3. Procedimiento de elección de magistrados a cargo del nuevo Congreso elegido en 2020

Ante el fracaso del procedimiento de 2019 para la elección de nuevos magistrados, el nuevo Congreso elegido en 2020 -que inició sus funciones en marzo del mismo año- decidió llevar a cabo otro, el cual estaba programado para culminar en julio de 2021; es decir, en el último mes de actividad del órgano legislativo, antes del cambio de Gobierno.

El Ejecutivo no planteó una cuestión de confianza contra este procedimiento de elección, pero sí se presentó una demanda de amparo por parte de un ciudadano⁵. En el marco de este proceso, el Tercer Juzgado Constitucional Transitorio de la Corte Superior de Justicia de Lima dictó una medida cautelar, mediante la cual ordenó al Congreso suspender de manera provisional la elección de magistrados prevista para el 7 y 8 de julio de 2021 hasta que se emitiera un pronunciamiento sobre el fondo de la demanda (Caso Ayala Gonzáles, 2021, p. 6). Sin embargo, el Congreso decidió -por una amplia mayoría (Tabla 6)- hacer caso omiso a lo ordenado por el juzgado y procedió a realizar la votación para elegir a los nuevos magistrados (Diario de los Debates del Congreso de la República, 2021a, p. 33). Si el Congreso disuelto en 2019 se negó a acatar una medida provisional de la Corte IDH, como se indicó en la sección anterior, el elegido en 2020 para reemplazarlo siguió la misma línea al desacatar un mandato judicial interno.

Tabla 6 Votación del Congreso respecto al mandato judicial que impedía continuar con el proceso de elección de magistrados del Tribunal Constitucional 

Fuente: elaboración propia.

A pesar de que el Congreso decidió continuar con la elección, no se alcanzaron los votos requeridos para elegir nuevos magistrados. De los quince candidatos que quedaron aptos, solo se llegó a votar por los tres primeros de la lista de orden de méritos, pero ninguno alcanzó los ochenta y siete votos exigidos por la Constitución. El hecho de que respecto al primer candidato se obtuviera ochenta votos, pero en contra de su elección, brinda una idea del nuevo fracaso del procedimiento de elección.

De esta manera, los seis magistrados que iniciaron sus funciones en mayo de 2014 continuaron ejerciendo su labor jurisdiccional más allá del periodo de gobierno y parlamentario 2016-2021, hasta que finalmente fueron reemplazados en sus cargos en mayo de 2022. Ejercieron la función de magistrados constitucionales un total de ocho años, tres más que el periodo de cinco años previsto a nivel constitucional.

VI. CONTROL CONSTITUCIONAL DE LEYES

Mediante el proceso de inconstitucionalidad, el Tribunal Constitucional se pronuncia sobre la compatibilidad entre las normas con rango de ley y la Constitución. La legitimidad para interponer una demanda de este tipo no es abierta y solo determinadas autoridades pueden hacerlo. En el caso de los ciudadanos, requieren la presentación de un determinado número de firmas que respalden la demanda.

A efectos del presente trabajo, interesa analizar aquellas situaciones en donde el Gobierno decidió demandar al Congreso ante el Tribunal Constitucional por la emisión de normas que consideró incompatibles con la Constitución.

Durante la presidencia de Kuczynski Godard, el Poder Ejecutivo solo interpuso una demanda de inconstitucionalidad, dirigida contra una ley que estableció la nivelación de pensiones de militares y policías⁶. Este proceso duró más de lo previsto, tres años y ocho meses, sin obtenerse una sentencia sobre el fondo, sino solo un pronunciamiento del Tribunal declarando infundada la demanda por no obtenerse los cinco votos necesarios para declarar inconstitucional la norma impugnada (Caso de la modificatoria del Decreto Legislativo 1133, 2021).

Durante la presidencia de Vizcarra Cornejo, y respecto a leyes aprobadas por el Congreso elegido en 2016, se interpusieron tres demandas. La más importante fue contra la ley que prohibió la publicidad estatal en los medios de comunicación privados (Ley N.° 30793, 2018), en la cual se argumentó que se afectaba el derecho de toda persona a recibir información por parte del Estado. Por mayoría de seis votos contra uno, el Tribunal le dio la razón al Ejecutivo (Caso de la ley que regula el gasto de publicidad estatal, 2018). A esta demanda le siguieron otras dos, pero sin la misma repercusión o impacto político (Caso Ley de la Carrera del Trabajador Judicial, 2020;Caso de la participación de las Fuerzas Armadas, 2020).

Respecto a leyes aprobadas por el nuevo Congreso elegido en 2020, durante el periodo presidencial de Vizcarra Cornejo se cuestionaron dos, que establecieron medidas sustentadas en la necesidad de hacer frente a los efectos del COVID-19. Se trató de la Ley N.° 31018, que suspendió el cobro de peajes en las redes viales concesionadas; y la Ley N.° 31039, que dispuso el ascenso automático de trabajadores del sector salud. Ambas normas fueron declaradas inconstitucionales por el Tribunal por unanimidad (Caso de la ley que suspende el cobro de los peajes, 2020;Caso de la ley de ascenso, 2020).

Será durante la presidencia de Sagasti Hochhausler que se elevará considerablemente el número de leyes del nuevo Congreso impugnadas ante el Tribunal: veinticuatro en total⁷. En los casos más emblemáticos, el argumento central del Ejecutivo fue la contravención del artículo 79 de la Constitución, que dispone que los congresistas «no tienen iniciativa para crear ni aumentar gastos públicos». Así ocurrió en las demandas contra las leyes sobre la devolución de aportes a la Oficina de Normalización Previsional (ONP) (Ley N.° 31083), la eliminación del régimen laboral de contratación administrativa de servicios (CAS) (Ley N.° 31131), la devolución de aportes al Fondo Nacional de Vivienda (Fonavi) (Ley N.° 31173) y la negociación colectiva en el sector público (Ley N.° 31188).

En el Tribunal Constitucional, estas demandas recibieron respuestas diversas. Sobre la devolución de aportes a la ONP, se declaró inconstitucional toda la ley por unanimidad (Caso de la devolución de aportes, 2021). Respecto a la eliminación del régimen CAS, que se votó cuando el Tribunal contaba con seis magistrados, se declaró inconstitucional la mayoría del texto de la ley, también por unanimidad (Caso de la incorporación de los trabajadores, 2021). Finalmente, sobre la norma en materia de negociación colectiva, no se obtuvieron los cinco votos necesarios para expulsarla del ordenamiento jurídico (Caso de la negociación colectiva, 2021)⁸.

Tabla 7 Número de leyes impugnadas por el Poder Ejecutivo ante el Tribunal Constitucional 

Fuente: elaboración propia.

Aparte de las demandas de inconstitucionalidad interpuestas por el Poder Ejecutivo, corresponde hacer mención a otros procesos de inconstitucionalidad de particular importancia política, iniciados por congresistas de la república al amparo del artículo 203, inciso 5 de la Constitución⁹, contra modificaciones al Reglamento del Congreso.

En este sentido, la organización política que obtuvo la mayoría parlamentaria en las elecciones de 2016, ante la posibilidad de verla reducida, promovió y aprobó -en octubre del mismo año- un conjunto de modificaciones al Reglamento del Congreso que, si bien buscaban desincentivar la fragmentación de los grupos parlamentarios y promover su fortalecimiento (^{Cajaleón, 2018}, p. 52), afectaban de manera desproporcionada a los congresistas que se apartaban de una agrupación política por razones de disidencia política. Se trató, pues, de normas contra el transfuguismo político.

El 25 de abril de 2017, cuarenta y un congresistas interpusieron una demanda de inconstitucionalidad contra esas modificaciones¹⁰. Mediante sentencia del 29 de agosto de 2017, el Tribunal declaró fundada en parte la demanda, por mayoría de cinco votos contra dos (Tabla 8), por considerar que las mismas no establecían una diferencia entre quienes renunciaban a una bancada parlamentaria por motivos políticos legítimos y quienes lo hacían por razones diferentes¹¹.

Tabla 8 Votación en proceso de inconstitucionalidad sobre transfuguismo (agosto de 2017) 

Fuente: elaboración propia.

En este proceso hubo una discrepancia importante al interior del Tribunal, pues los dos magistrados que votaron en contra de la demanda consideraron que en la resolución del caso debió intervenir el magistrado Ferrero Costa, elegido para el cargo por el Congreso el 25 de agosto de 2017¹², pero que recién el 4 de septiembre asumió funciones; mas no el magistrado Urviola Hani, quien debía ser reemplazado, precisamente, por el nuevo magistrado. Esta observación era importante, pues fue con el voto de Urviola Hani que se alcanzaron los cinco necesarios para declarar la inconstitucionalidad de una de las tres normas impugnadas.

La sentencia del Tribunal fue hecha pública a través de su página web el 13 de septiembre de 2017. Al día siguiente, el 14 de septiembre, el Congreso debatió nuevas modificaciones a su Reglamento¹³, que iban en la misma línea de las declaradas inconstitucionales y que fueron -nuevamente- aprobadas por la mayoría parlamentaria dominante en el Congreso.

Contra las nuevas modificaciones al Reglamento del Congreso, treinta y nueve congresistas presentaron una demanda de inconstitucionalidad en enero de 2018, alegando que resultaban contrarias a lo resuelto por el Tribunal en la sentencia señalada en el párrafo anterior. Al resolverse este caso, el 10 de julio de 2018, ya se había realizado el cambio en la conformación del Tribunal, pues el magistrado Ferrero Costa reemplazó a Urviola Hani. Finalmente, la expulsión de las normas del ordenamiento jurídico no pudo concretarse debido a que no se alcanzaron los cinco votos necesarios para ello. Sin embargo, en base al artículo 10 del Reglamento Normativo del Tribunal¹⁴, cuatro magistrados votaron por declarar infundada la demanda, pero dándole a las normas impugnadas un sentido interpretativo (Tabla 9), en la línea de lo resuelto en la sentencia previa sobre la misma materia; es decir, que no puede prohibirse a los congresistas renunciar a las agrupaciones políticas en caso de «disidencia por razones de conciencia debidamente justificada» (Caso modificación del art. 37 del Reglamento del Congreso, 2018, p. 21). Por su parte, tres magistrados votaron por declarar infundada la demanda, pero sin sentido interpretativo alguno.

Tabla 9 Votación en proceso de inconstitucionalidad sobre transfuguismo (julio de 2018) 

Fuente: elaboración propia.

Otra modificación del Reglamento del Congreso que generó polémica se produjo en marzo de 2018, al establecerse límites a la cuestión de confianza que puede plantear el Poder Ejecutivo al amparo del artículo 133 de la Constitución. De igual forma, corresponde hacer mención a la modificación llevada a cabo por el nuevo Congreso elegido en 2020, por medio de la cual se creó una «cuarta legislatura». Los respectivos fallos del Tribunal serán analizados más adelante.

VII. CUESTIONES DE CONFIANZA Y DISOLUCIÓN DEL CONGRESO

En los sistemas de gobierno parlamentario, la cuestión de confianza es el contrapeso a la censura, por lo que no debe plantearse «por motivos baladíes, ni es lícito abusar de ella, ni convertir en problema político lo que tiene mero valor técnico, aunque tampoco quepa señalar en catálogo riguroso los casos únicos y obligatorios en que haya de suscitarse» (^{Pérez, 1984}, p. 825).

Si bien en el sistema político peruano se ha previsto la posibilidad de que el Gobierno plantee cuestiones de confianza ante el Congreso para obtener el respaldo a sus políticas gubernamentales, en la práctica este mecanismo de control sobre el Parlamento no había sido empleado. Por ello, merece especial atención el hecho de que en el periodo objeto de análisis fuera utilizado como contrapeso a la oposición del Congreso a la política educativa del Gobierno, para la aprobación de normas constitucionales y legales en materia de reforma política y judicial, e incluso para lograr que un procedimiento de elección de magistrados del Tribunal Constitucional se realice de manera transparente. Esta variedad de supuestos en los que se acudió a la cuestión de confianza tuvo respaldo en la jurisprudencia que, de forma paralela, fue estableciendo el Tribunal con relación a esta institución.

VII.5. Cuestión de confianza sobre elección de magistrados del Tribunal Constitucional y disolución del Congreso

De acuerdo con el artículo 134 de la Constitución, el presidente de la república se encuentra facultado para disolver el Congreso de la República «si éste ha censurado o negado su confianza a dos Consejos de Ministros». En el periodo objeto de análisis, la primera denegación de confianza ocurrió el 14 de septiembre de 2017, relacionada con la política educativa del Gobierno. El 30 de septiembre de 2019 se produjo la segunda, que estuvo relacionada con los problemas presentados en el procedimiento de ese mismo año para la elección de nuevos magistrados del Tribunal Constitucional. Ante estas dos denegaciones de confianza, el presidente de la república, Vizcarra Cornejo, decidió disolver el Congreso y convocar a elecciones para elegir uno nuevo, conforme lo establece la Constitución (^{Vizcarra, 2019b}; Decreto Supremo N.° 165-2019-PCM, 2019). Se trató de la primera vez que se producía una disolución del Congreso al amparo de la Constitución de 1993.

La controversia sobre la disolución del Congreso llegó al Tribunal Constitucional a través de una demanda competencial interpuesta contra el Poder Ejecutivo, en la que se alegó que este no podía plantear cuestiones de confianza sobre competencias que correspondían de forma exclusiva al Congreso, como la aprobación de reformas constitucionales y la elección de magistrados del Tribunal Constitucional.

Correspondía al Tribunal analizar si la negación de la cuestión de confianza solo puede manifestarse mediante una decisión formal del Congreso (votación a favor o en contra) o si pueden existir acciones concretas por parte de este que evidencien la denegatoria de la confianza solicitada. Se trataba de una controversia política y jurídica, por lo que la disolución del Congreso distaba mucho de ser una medida manifiestamente inconstitucional (^{Eguiguren, 2019b}, p. 255).

Finalmente, por mayoría de cuatro votos contra tres (Tabla 10), el Tribunal declaró infundada la demanda y acogió la interpretación del Poder Ejecutivo sobre el artículo 134 de la Constitución. En este sentido, señaló que «pese a la votación formalmente favorable al pedido de cuestión de confianza planteado, lo cierto es que materialmente no se cumplió con uno de los extremos solicitados» (Caso sobre la disolución del Congreso de la República, 2020, p. 78). Para ^{Landa (2020b}), esta sentencia resolvió el conflicto entre el Congreso y el Poder Ejecutivo en favor de la voluntad popular, estableció límites a la cuestión de confianza y reconoció la denegación material de la misma (p. 81).

De esta manera, por segunda vez, el Tribunal Constitucional se pronunciaba a través de un proceso constitucional sobre los alcances y límites de la cuestión de confianza, aunque en esta ocasión el fallo no fue por unanimidad. A partir de lo señalado en la sentencia de 2018 sobre la modificación al Reglamento del Congreso, precisó diversos aspectos, en particular sobre su procedencia respecto a propuestas de reforma constitucional y de proyectos de ley, así como sobre la posibilidad de considerar denegada una confianza al margen de la votación formal en el Congreso.

Tabla 10 Votación en proceso competencial sobre la disolución del Congreso (enero de 2020) 

Fuente: elaboración propia.

VIII. CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETOS DE URGENCIA DEL INTERREGNO PARLAMENTARIO

En el Perú, el régimen político presidencialista se ve acentuado por las facultades normativas que posee el Poder Ejecutivo, que se manifiesta en los decretos legislativos que puede emitir al amparo del artículo 104 de la Constitución, para lo cual requiere la delegación previa de facultades por parte del Congreso; y en los decretos de urgencia que puede expedir de manera directa en materia económica y financiera, conforme al artículo 118, inciso 19 de la Constitución. En ambos casos, corresponde al Congreso realizar una labor de control sobre las normas emitidas por el Ejecutivo. El Tribunal Constitucional, a través de su jurisprudencia, ha precisado los alcances y límites de estas potestades normativas.

Sin embargo, un tema que no había estado presente en la práctica constitucional era el del control de los decretos de urgencia dictados con base en el artículo 135 de la Constitución, de acuerdo con el cual, durante el interregno parlamentario -es decir, mientras dure la disolución del Congreso decretada de acuerdo al artículo 134-, el Ejecutivo «legisla mediante decretos de urgencia».

La primera vez -y única hasta el momento- que se presentó esta situación en el marco de la Constitución de 1993 fue como resultado de la disolución del Congreso decretada el 30 de septiembre de 2019 y que duró hasta la instalación del nuevo el 16 de marzo de 2020. Durante este periodo de cinco meses y medio se emitieron sesenta y ocho decretos de urgencia al amparo del referido artículo constitucional²¹. El uso de esta facultad normativa del Poder Ejecutivo generó la interrogante en torno a sus alcances, así como sobre sus diferencias y semejanzas con los decretos de urgencia previstos en el artículo 118, inciso 19 de la Constitución. Si bien en ambos artículos constitucionales se hace referencia a «decretos de urgencia», estos son promulgados en escenarios jurídicos y políticos diferentes, pues mientras los dictados al amparo del artículo 118 son medidas extraordinarias en materia económica que se emiten mientras el Congreso se encuentra en funciones, pudiendo este incluso derogarlos; en el caso de los dictados al amparo del artículo 135 del texto constitucional, se trata de normas emitidas mientras el Congreso no se encuentra en actividad, por lo que no hay un órgano con competencia para legislar ni con facultades para controlar las normas que emita el Ejecutivo. Si bien la Comisión Permanente no puede ser disuelta, durante el interregno parlamentario solo «examina» los decretos de urgencia y los «eleva» al nuevo Congreso, conforme lo señala el mismo artículo 135.

Correspondía al Tribunal Constitucional, como supremo intérprete de la Constitución, aclarar este complejo escenario jurídico. Para ello tuvo a la vista diversas demandas de inconstitucionalidad contra algunos de los decretos de urgencia del interregno parlamentario. Estos casos constituían la oportunidad para que se pronuncie sobre los alcances y límites de los decretos de urgencia dictados al amparo del artículo 135 de la Constitución. La importancia de la materia se veía reflejada, además, en el hecho de que uno de los cuestionamientos a la teoría de la denegación material («denegación fáctica») de la cuestión de confianza era el temor a que sea empleada para forzar un interregno parlamentario que le permitiera al Ejecutivo contar con una facultad legislativa plena sin ningún control parlamentario inmediato.

Solo siete decretos de urgencia, es decir, el 10,29 % de los emitidos durante el interregno parlamentario, fueron impugnados a través de demandas de inconstitucionalidad presentadas hasta el 28 de julio de 2021²²(Tabla 11), todas interpuestas por colegios profesionales. Solo en dos casos, en donde se declaró infundada la pretensión, se puede identificar una posición del Tribunal Constitucional respecto a temas como la diferencia entre los decretos de urgencia ordinarios (dictados cuando el Congreso está en funciones) y los extraordinarios (dictados en el interregno parlamentario, mientras dura la disolución del Congreso), aunque se trató de un enfoque muy general del tema, en donde el análisis solo fue respecto a cada caso concreto a fin de concluir que se trataba de materias que podían ser reguladas por estos últimos (Caso de la intervención notarial en el arrendamiento financiero, 2021;Caso de la Modificatoria de la Ley del Imarpe, 2021). El resto de las demandas terminó sin una sentencia con argumentos jurídico-constitucionales sobre la controversia, porque se declararon improcedentes o infundadas por no alcanzarse los votos necesarios para expulsar la norma del ordenamiento jurídico, en aplicación del artículo 5, segundo párrafo, de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y del artículo 107 del Nuevo Código Procesal Constitucional. En los fundamentos de voto y los votos singulares de los magistrados se aprecia que el Tribunal omitió realizar un análisis más amplio sobre los límites de los decretos de urgencia extraordinarios; es decir, si solo podían ser emitidos respecto a temas que requerían ser legislados de manera urgente o si debían estar restringidos a temas económicos. En todos los casos, el magistrado Blume Fortini votó de forma uniforme por declarar fundadas las demandas por cuanto consideraba inconstitucional la disolución del Congreso del 30 de septiembre de 2019 y, en consecuencia, inconstitucionales las normas emitidas por el Poder Ejecutivo durante el interregno parlamentario.

Tabla 11 Decretos de urgencia del interregno parlamentario impugnados ante el Tribunal Constitucional 

Fuente: elaboración propia.

IX. CONTROL DE LA VACANCIA PRESIDENCIAL

El 26 de enero de 2020 se realizaron las elecciones para elegir al nuevo Congreso, que completaría el periodo del disuelto el 30 de septiembre de 2019. Para ^{Delgado-Guembes (2020}), el nuevo Congreso estuvo integrado por personas sin experiencia parlamentaria, a la vez que conformado por nueve agrupaciones políticas, aunque ninguna alcanzó más de treinta representantes (p. 51), lo que evidencia que si bien el Gobierno no tuvo una agrupación política propia que participara en las elecciones, se logró reducir el número de escaños del partido político que tuvo la mayoría parlamentaria en el Congreso disuelto. Sin embargo, estos resultados no garantizaron que el Ejecutivo contara con un Congreso a su favor, pues con base en información sobre actos de corrupción que involucraban al presidente de la república Vizcarra Cornejo, se presentaron dos mociones de vacancia en su contra por permanente incapacidad moral.

Contra el primer pedido de vacancia, admitido a trámite el 11 de septiembre de 2020, el Poder Ejecutivo interpuso una demanda competencial ante el Tribunal Constitucional, alegando que el Congreso afectaba la competencia del presidente de la república «para dirigir la política general del Gobierno durante el periodo de cinco años para el que ha sido elegido», por lo se acudía al Tribunal para evitar que la vacancia sea utilizada «como mecanismo de control político y sanción para dar por concluido de forma anticipada un mandato presidencial» (Demanda competencial interpuesta por el Poder Ejecutivo contra el Congreso de la República, 2020, p. 1). De esta manera, se planteaba ante el Tribunal Constitucional, por vez primera, el debate jurídico en torno a la vacancia presidencial por permanente incapacidad moral, prevista en el numeral 2 del artículo 113 de la Constitución.

Si bien la primera moción de vacancia fue rechazada (^{Diario de los Debates del Congreso de la República, 2020a}, p. 193), en menos de dos meses se volvió a presentar otra, aprobada el 9 de noviembre de 2020 por una abrumadora mayoría (Tabla 12) (2020b, p. 121).

Tabla 12 Votación en el Congreso respecto a las mociones de vacancia presidencial contra Vizcarra Cornejo 

Fuente: elaboración propia.

La aprobación de la segunda moción de vacancia por parte del Congreso dio lugar a una grave crisis política en el país, luego de la cual el Tribunal recién se pronunció sobre la demanda competencial relacionada con el primer pedido de vacancia, declarándola improcedente -por mayoría- al invocar el formalismo de la sustracción de la materia (Tabla 13); es decir, sin analizar el fondo de la controversia ni interpretar la Constitución respecto a los alcances de la vacancia por permanente incapacidad moral (Caso de la vacancia del presidente de la República, 2020, p. 8). Para la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, esta omisión «ha contribuido a la situación de incertidumbre jurídica sobre la interpretación de dicha figura constitucional» (2022).

Tabla 13 Votación en proceso competencial sobre la vacancia presidencial (noviembre de 2020) 

Fuente: elaboración propia.

X. CONTROL DE REFORMAS CONSTITUCIONALES

Veintisiete leyes de reforma constitucional fueron aprobadas desde la promulgación de la Constitución de 1993 hasta julio de 2021, quince en el periodo legislativo 2016-2021. Las reformas aprobadas por el Congreso elegido en 2016 fueron ocho²³, de las cuales tres fueron ratificadas mediante referéndum; y las aprobadas por el Congreso elegido en 2020 fueron siete²⁴.

Las tres últimas reformas constitucionales del Congreso elegido en 2020 fueron aprobadas en primera votación entre los meses de abril y mayo de 2021, durante lo que iba a ser su último periodo de sesiones. Sin embargo, en junio de 2021 el Congreso modificó su Reglamento a fin de aumentar de tres a cuatro el número de legislaturas (Resolución Legislativa del Congreso N.° 21-2020-2021-CR, 2021). La creación de la «cuarta legislatura», como se le conoció de forma coloquial, que empezó el 13 de junio de 2021 y terminó el 16 de julio de 2021, tuvo por objetivo principal contar con una legislatura adicional que permitiera aprobar diversas reformas constitucionales, cumpliéndose formalmente, pero de manera forzada, con el requisito de las dos legislaturas ordinarias sucesivas previsto en el artículo 206 de la Constitución. Se contravenía, de esta forma, el principio de rigidez constitucional, que, «manifiesta la garantía de estabilidad de las normas constitucionales, […] resulta del propio origen de estas (poder constituyente) y de la consecuente exigencia de la supremacía constitucional en el ordenamiento jurídico» (^{Peralta, 2007}, p. 391).

Tres colegios de abogados interpusieron demandas de inconstitucionalidad contra esta modificación al Reglamento del Congreso. Mediante sentencia del 11 de noviembre de 2021, el Tribunal Constitucional declaró fundada la demanda y, en consecuencia, inconstitucional la modificación que permitía la «cuarta legislatura» (Caso del desdoblamiento de las legislaturas ordinarias, 2021, p. 20). Asimismo, declaró inconstitucionales las tres reformas a la Constitución que fueron aprobadas en primera votación entre abril y mayo de 2021, y en segunda votación en julio de 2021, durante la «cuarta legislatura», relacionadas con el levantamiento del secreto bancario (Constitución Política del Perú, 1993, art. 2, inc. 5)²⁵, la protección del patrimonio cultural (art. 21)²⁶y la prohibición del presidente de la república de ausentarse del país una vez concluido su mandato (art. 112, § 2)²⁷. De acuerdo con el Tribunal, la modificación al Reglamento estuvo dirigida a «trastocar el cumplimiento de los requisitos exigidos por la Constitución» respecto a procedimientos parlamentarios especialmente importantes, como «la reforma constitucional (evitando así, la consulta popular)» (Caso del desdoblamiento de las legislaturas ordinarias, 2021, p. 16).

Esta decisión fue adoptada por unanimidad en un fallo bastante singular, dado que la ponencia recayó en un magistrado que en una controversia anterior se había manifestado como renuente a que el proceso de inconstitucionalidad sea empleado para cuestionar reformas constitucionales²⁸. Se trató, a la vez, de uno de los pocos casos, en la etapa final del Tribunal integrado por magistrados elegidos en 2014, en donde hubo una sentencia por unanimidad, pues otros culminaron únicamente en pronunciamientos desestimatorios al no alcanzarse los cinco votos necesarios para declarar fundada la demanda, como ocurrió en el caso sobre el Nuevo Código Procesal Constitucional.

XI. CONTROL DE NORMAS DEL NUEVO CÓDIGO PROCESAL CONSTITUCIONAL CONTRARIAS A LA AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

Desde diciembre de 2004, la legislación sobre los procesos constitucionales en el Perú se encontraba regulada en el Código Procesal Constitucional (Ley N.° 28237, 2004). Si bien había sido objeto de algunas modificaciones, fue la jurisprudencia del Tribunal Constitucional la fuente a través de la cual se precisaron sus alcances. Por ello, llamó la atención el interés del Congreso elegido en el año 2020 por aprobar de manera rápida un nuevo código (Ley N.° 31307, 2021), faltando solo dos meses para culminar sus actividades (Tabla 14).

Tabla 14 Aprobación del Nuevo Código Procesal Constitucional en el Congreso 

Fuente: elaboración propia.

En el Nuevo Código se incorporaron artículos relacionados con las votaciones requeridas en el Tribunal Constitucional para adoptar decisiones en materia de procesos de inconstitucionalidad²⁹y competenciales³⁰, así como para emitir precedentes vinculantes³¹. Se trataba de una materia no regulada en el anterior Código Procesal Constitucional y respecto a la cual se aplicaba la regla prevista en el artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (2004), que solo exige cinco votos conformes para declarar inconstitucional una norma o declarar inadmisible una demanda de inconstitucionalidad, por lo que en los demás casos las decisiones del colegiado se adoptaban por mayoría simple de cuatro votos, como ocurrió en el proceso competencial contra la disolución del Congreso de la República.

En los proyectos de ley que dieron origen al Nuevo Código no existe una justificación para incluir normas sobre las votaciones del Tribunal en una ley que regula, conforme al artículo 200 de la Constitución, el desarrollo de los procesos constitucionales³². Este tema tampoco se analizó en el dictamen de la Comisión de Constitución y Reglamento (2021)³³, durante el debate en el Pleno del Congreso al momento de aprobarse la norma (^{Diario de los Debates del Congreso de la República, 2021b}, pp. 47-63), ni al insistir en el texto original luego de las observaciones formuladas por el Poder Ejecutivo, una de las cuales estaba referida al tema de los votos (Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el Poder Ejecutivo contra la Ley N.° 31307, 2021, p. 10).

Asimismo, el Nuevo Código incluye normas contrarias a precedentes vinculantes emitidos por el Tribunal Constitucional. En este sentido, el artículo 24 señala que en esta instancia «es obligatoria la vista de la causa», con lo cual se dejó sin efecto el precedente vinculante del Tribunal Constitucional emitido en elCaso Vásquez Romero(2014, pp. 11-12), en virtud del cual, en determinados supuestos, se encontraba facultado para emitir sentencia sin realización de audiencia.

Hasta el 28 de julio de 2021, el Nuevo Código fue objeto de dos demandas de inconstitucionalidad interpuestas por el Colegio de Abogados de La Libertad y el Poder Ejecutivo. En ambas se invocó la contravención del precedente vinculante del Tribunal Constitucional emitido en elCaso Vásquez Romero. Solo en la demanda del Poder Ejecutivo se planteó la controversia en torno a las votaciones al interior del Tribunal incorporadas en el Nuevo Código, en particular respecto a los procesos competenciales, alegando que no existía ningún problema jurídico concreto que justificara dejar de lado la práctica jurisprudencial de emitir sentencia con solo cuatro votos, por lo que cambiar esta tendencia mediante una norma afectaba la autonomía e independencia reconocida al Tribunal en el artículo 201 de la Constitución (Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el Poder Ejecutivo contra la Ley N.° 31307, 2021, pp. 24-25). De igual forma, únicamente en la demanda del Poder Ejecutivo se planteó la inconstitucionalidad por razones de forma, entre otros motivos porque las observaciones formuladas por este a la autógrafa de ley no fueron objeto de dictamen de comisión.

Las dos demandas fueron acumuladas en un solo proceso y la audiencia respectiva se realizó el 17 de noviembre de 2021, en la cual solo el magistrado Espinosa-Saldaña Barrera formuló preguntas, enfocadas precisamente en el tema de la relación entre la legislación y los precedentes vinculantes, y las votaciones para resolver los procesos constitucionales (Tribunal Constitucional del Perú, 2021, min. 1:18:40-1:43:00).

La ponencia respectiva, a cargo de la magistrada Ledesma Narváez y respaldada por solo dos magistrados (Tabla 15), planteaba declarar la inconstitucionalidad del Nuevo Código por razones de forma, acogiendo la posición del Poder Ejecutivo sobre los vicios en el procedimiento parlamentario que le dio origen. Por su parte, los otros magistrados consideraron que no existía inconstitucionalidad por razones de forma. Como no se alcanzaron los cinco votos requeridos para expulsar las normas impugnadas del ordenamiento jurídico, por mandato legal del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional las demandas fueron declaradas infundadas (Caso del Nuevo Código Procesal Constitucional, 2021).

Tabla 15 Votación en proceso de inconstitucionalidad contra el Nuevo Código Procesal Constitucional 

Fuente: elaboración propia.

XII. EVALUACIÓN DE LA INTERPRETACIÓN DE LA CONSTITUCIÓN POR EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

El derecho constitucional tiene como objeto de estudio las instituciones jurídico-políticas del Estado constitucional, por lo que no se limita al análisis del texto literal de las normas constitucionales. Sin embargo, es posible identificar dos tendencias en esta disciplina jurídica; por un lado, el estudio de la Constitución a partir, precisamente, del texto literal de sus artículos, sin dar mayor espacio a su interpretación; y, de otra parte, el estudio de las normas constitucionales a partir de los principios o fundamentos del Estado constitucional, lo que implica necesariamente una labor de interpretación. Esta distinción es importante reconocerla, pues permite evaluar las diversas formas de entender la Constitución por parte del Congreso, el Poder Ejecutivo e, incluso, el Tribunal Constitucional.

Asimismo, el reconocimiento de la Constitución como norma jurídica implica que debe ser interpretada al momento de resolver problemas jurídico-constitucionales, lo cual justifica la existencia del Tribunal Constitucional, la asignación de competencias a este órgano para conocer procesos constitucionales y su calidad de intérprete supremo de las normas constitucionales. Conforme más complejas sean las controversias puestas en su conocimiento, mayor importancia, relevancia y legitimidad obtiene esta institución. De igual forma, un Tribunal que decide pronunciarse sobre el fondo de dichas controversias fortalece el Estado constitucional y, si estas versan sobre el conflicto entre los órganos políticos (Congreso y Poder Ejecutivo), se fortalece la democracia. Resolver el fondo de las controversias implica interpretar la Constitución y fortalece la labor de control constitucional, que garantiza la supremacía normativa del texto constitucional. Acudir a formalismos jurídicos para no resolver un caso constituye un límite a la labor de los tribunales constitucionales.

En el caso específico de los conflictos entre órganos políticos, especial atención tiene el respeto y la garantía del principio de separación de poderes, que ha ido evolucionando, desde el esquema original de la rígida distribución de funciones hasta la interacción necesaria que debe existir entre tales órganos para alcanzar el objetivo central del Estado constitucional, cual es la plena vigencia de los derechos fundamentales.

En atención a lo expuesto, en el ámbito de análisis de la Constitución es posible identificar posiciones conservadoras y progresistas. Las primeras se identifican por una lectura literal de las normas constitucionales, el no reconocimiento de la capacidad de un tribunal constitucional para interpretar la Constitución y la aplicación del principio de separación de poderes en su perspectiva más restringida. En el caso de las segundas, se identifican por reconocer la trascendencia e importancia de la interpretación de las normas constitucionales, aceptar que el tribunal es el supremo intérprete de la Constitución y asumir una perspectiva más moderna de la separación de poderes, orientada a la interacción entre los órganos políticos del Estado.

En el caso del Tribunal Constitucional peruano, desde el inicio de sus actividades en 1996 bajo los alcances de la Constitución de 1993, ha estado integrado por magistrados con posiciones conservadoras y progresistas. Dependiendo del periodo que se analice, se puede apreciar mayorías que inclinan la balanza en alguna de estas direcciones. Asimismo, en cada una de las tendencias se pude identificar posiciones moderadas o extremistas.

Dado que la elección de los magistrados del Tribunal corresponde al Congreso de la República, en ellos se verá reflejada la tendencia existente en este órgano político. Por ejemplo, cuando en 1996 se eligió a los primeros magistrados del Tribunal Constitucional, el Congreso contaba con una amplia mayoría afín al gobierno autoritario del ex presidente Fujimori, lo que explica las dificultades para el desarrollo de sus actividades. En la recomposición parcial del año 2007 se produjo «una alianza perversa entre las fuerzas políticamente conservadoras y las fuerzas autoritarias abanderadas de un discurso antiético», lo cual dio lugar a «una jurisprudencia contraria, en diferentes grados de intensidad, a la lucha contra la corrupción y de la tolerancia pasiva con el narcotráfico; favoreciendo la impunidad de la violación de los derechos humanos» (^{Landa, 2011}, p. 211).

Respecto al periodo objeto de análisis en este trabajo se puede afirmar, como resultado de las votaciones de los magistrados en los casos sobre las relaciones entre el Congreso y el Poder Ejecutivo a las que se ha hecho referencia, que por un tiempo hubo una ligera y frágil tendencia mayoritaria progresista, que se manifestó de manera clara en el caso sobre la disolución del Congreso; pero, en otros casos de especial relevancia (como el de la vacancia presidencial), primó la tendencia conservadora.

Tabla 16 Tendencias en el Tribunal Constitucional respecto a la interpretación de la Constitución 

Fuente: elaboración propia.

Mientras el proceso de elección de los magistrados del Tribunal Constitucional quede en manos únicamente del Congreso de la República, las tendencias políticas presentes en el mismo repercutirán en la labor del supremo intérprete de la Constitución, siendo necesario identificar procedimientos e instancias de selección de magistrados que se orienten a garantizar la presencia de profesionales que aseguren que el Tribunal cumpla su función, que no consiste únicamente en resolver expedientes para reducir la carga procesal, sino en interpretar la Constitución y realizar una efectiva labor de control constitucional, incluso del órgano que elige a sus integrantes. Una opción sería reformar la Constitución a fin de que la Junta Nacional de Justicia, órgano constitucional en el Perú responsable de la elección de los jueces del Poder Judicial, asuma la tarea de evaluar a los candidatos al Tribunal Constitucional desde una perspectiva esencialmente técnica y jurídica, dejando en el Congreso la decisión política final sobre la elección.

XIII. CONCLUSIONES

En el periodo objeto de análisis en la presente investigación, llegaron a conocimiento del Tribunal Constitucional por vez primera demandas sobre temas políticos como la cuestión de confianza, la disolución del Congreso, la vacancia presidencial y los decretos de urgencia extraordinarios para cuya resolución se requería la interpretación de las normas constitucionales. Ello se dio bajo la perspectiva de garantizar el régimen político previsto en la Constitución, que no se orienta hacia la preeminencia del Congreso en la adopción de las decisiones políticas, sino hacia un modelo presidencial atenuado en el cual dicha preeminencia recae en el Poder Ejecutivo, pero con mecanismos de control parlamentario. A la vez que el Tribunal debía resolver estos casos, se intentó afectar el normal desarrollo de sus actividades mediante un proceso de acusación constitucional a cargo del Congreso contra cuatro de sus integrantes y procedimientos de elección de nuevos magistrados, también en manos del órgano legislativo, que fueron cuestionados por su falta de transparencia.

De la revisión de las decisiones emitidas por el Tribunal Constitucional para resolver los conflictos políticos entre el Congreso y el Poder Ejecutivo se puede concluir que en algunos casos llegó a expedir sentencias, como en las demandas de inconstitucionalidad interpuestas contra leyes y modificaciones al Reglamento del Congreso aprobadas por las mayorías parlamentarias elegidas en 2016 y 2020, o en el proceso competencial sobre la disolución del Congreso, en donde se aprecia la valoración de los argumentos de ambas partes sobre los alcances de la cuestión de confianza prevista en el artículo 133 de la Constitución. En otros casos, como la demanda interpuesta por el Poder Ejecutivo contra la intención del Congreso de limitar el funcionamiento del Tribunal a través de la regulación de las votaciones en el Nuevo Código Procesal Constitucional, se declaró infundada la demanda al no alcanzarse los cinco votos necesarios para expulsar una norma del ordenamiento jurídico, situación en la cual, técnicamente, no existe una sentencia que contenga argumentos de fondo sobre el análisis de la controversia jurídico-constitucional, sino solo los votos de los magistrados. En un caso de especial relevancia, como el proceso competencial sobre la vacancia presidencial por permanente incapacidad moral, el Tribunal declaró la sustracción de la materia, sin análisis constitucional alguno sobre un tema que sigue generando inestabilidad política, al ser empleado como una vía para interrumpir el mandato presidencial de cinco años, alterándose el régimen político peruano y el sistema de pesos y contrapesos entre el Congreso y el Ejecutivo. Respecto a los decretos de urgencia extraordinarios que puede dictar el Poder Ejecutivo durante el interregno parlamentario, las diversas demandas interpuestas por colegios profesionales no recibieron de parte del Tribunal una respuesta clara y definitiva sobre los límites para legislar a través de tales decretos mientras dure la disolución del Congreso.

En consecuencia, durante el inestable periodo político peruano 2016-2021, el Tribunal Constitucional cumplió su función de órgano de control e interpretación constitucional en casos de suma importancia política, como el de la disolución del Congreso; pero en otros de igual relevancia, como la controversia sobre la vacancia presidencial, omitió interpretar las normas constitucionales y garantizar el régimen político presidencial previsto en la Constitución de 1993, así como el principio de separación y equilibrio de poderes.