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La "responsabilidad de los padres" es un concepto central de la Convención Internacional de los Derechos del Niño de 1989. La expresión puede representar dos ideas: una, que los padres deben comportarse debidamente con sus hijos; la otra, que la responsabilidad del cuidado infantil pertenece a los padres, no al Estado (Eekelaar, 1991, p. 37).
Aquellos en posiciones de poder tienden a asumir que los hogares necesitan padres y que los progenitores biológicos son siempre los compañeros y cuidadores más apropiados, pero las mujeres no siempre están de acuerdo. No es una coincidencia que la paternidad responsable haya ganado ascendencia en una era de estados reducidos y desinversión social (Milanich, 2017, p. 66).
1. Introducción
Antes de la pandemia, entre un cuarto y un quinto de todas las personas menores de edad de la región vivían con un solo progenitor, generalmente la madre (Lippman & Wilcox, 2014). De ellos y ellas, solo cuatro de cada diez contaban con un aporte económico paterno, lo que incluye aquellos discontinuos o incompletos (Buchelli & Vigorito, 2017; Cuesta & Meyer, 2014). Como resultado, aunque es un derecho fundamental de toda persona menor de edad que no convive con uno de sus progenitores para garantizar el derecho a la alimentación (Arroyo & Pautassi, 2012), la enorme mayoría de niños, niñas y adolescentes de América Latina no lo recibe. Vale decir que tampoco lo acogen sus madres, principales responsables y cuidadoras de esas personas menores de edad. El impacto es casi veinte puntos porcentuales de pobreza infantil respecto a la población en general (Comisión Económica para América Latina y el Caribe [Cepal], 2019). La estrecha relación entre pobreza y organización de las familias conlleva, además, una gran volatilidad en las condiciones de vida de las personas menores edad, de la mano de la propia fragilidad socioeconómica que enfrentan sus madres al tener que, solas, simultáneamente producir ingresos y cuidados (United Nations Entity for Gender Equality and the Empowerment of Women [UNW], 2017). De hecho, en el mejor de los escenarios nacionales, desigualdad social y de género se entrecruzan fuertemente para dar lugar a este difícil escenario (Martínez Franzoni, 2021).
Si la carencia de aportes alimentarios paternos era ya muy grande antes de la pandemia, durante 2020, la contracción del empleo y las jornadas laborales la acrecentó significativamente (Cepal, 2020a; Organización Internacional del Trabajo [OIT], 2020)1. Los datos regionales en esta materia son aun escasos; por ejemplo, en Ecuador, entre marzo y junio de 2020, las transferencias por pensiones alimentarias fueron un 36% menores que en los mismos meses de 2019 (Rosero, 2020)2. Además, con las escuelas cerradas en prácticamente todos los países, en el 2020, unos 85 millones de niños y niñas vieron afectado su acceso a alimentos preparados (Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura [FAO], 2020)3.
Desde el Estado, la disponibilidad de ingresos monetarios necesarios para la crianza de niños y niñas se aborda desde dos principales instrumentos: el derecho de familia y la política social. El primero define responsabilidades privadas de cuyo cumplimiento debe velar el Estado. Aunque los países latinoamericanos varían respecto al alcance efectivo de su política social, el segundo fija el deber colectivo respecto a personas que carecen de salario. Esta obligación se vincula, principalmente, a la protección social frente a enfermedad, discapacidad, vejez y/o pobreza - no así al incumplimiento parental de las pensiones alimentarias. En ese sentido, durante la pandemia, la enorme mayoría de los países desplegaron rápidamente medidas de emergencia, principalmente transferencias monetarias, que, de manera temporal, implicaron un alivio económico a las familias (Blofield, Giambruno, & Filgueira, 2020).
En este artículo examinamos la conversación pública y las medidas tomadas en materia de pensiones alimentarias durante los primeros ocho meses de la pandemia en los 19 países de América Latina. Nuestro objetivo fue determinar la visibilidad del problema y el esfuerzo estatal con respecto a este asunto en general, y la identificación de acciones que, explícitamente, vincularan el derecho de la familia con la protección social, en particular. Contemplamos el debate público en tanto asuntos que pueden o no, luego, convertirse en materia de intervención estatal (Bikrland, 2019). Nos enfocamos en el período que fue, a la vez, inicial de la pandemia y de mayor presentación de medidas por parte de los gobiernos y Estados de la región (Cepal, 2020). Cabe explicitar que se trata de un aporte principalmente descriptivo, realizado en el marco de las fuentes documentales disponibles.
A continuación, primero, describimos lo que ocurría con las transferencias familiares y con las prestaciones sociales antes de la pandemia. Segundo, explicamos la metodología para, tercero, caracterizar lo ocurrido durante la pandemia y las oportunidades que creó para vincular unas y otras. Cuarto, discutimos los hallazgos. Concluimos constatando la persistente desconexión entre la responsabilidad familiar y la estatal, a la vez que identificamos posibilidades de superarla a partir de la reciente experiencia de los países en relación a la protección social.
2. Transferencias familiares y prestaciones sociales antes de la pandemia
En las sociedades contemporáneas, el Estado tiene una doble responsabilidad hacia niños, niñas y adolescentes4. En primer lugar, regula las tareas parentales, a través de las leyes de familia que estipulan las reglas respecto a la manutención económica y a los cuidados esperados por parte de las madres y padres. En segundo lugar, el Estado organiza y financia la protección social mediante transferencias monetarias (como las asignaciones familiares), transferencias en especie (como las alimentarias) y servicios (como los educativos y de cuidado). Las transferencias familiares son de carácter privado y pertenecen al ámbito del derecho de familia, y las sociales son públicas y pertenecen a la esfera de la protección social. Aunque los países latinoamericanos tienen desempeños variables en ambas materias, uno y otro, generalmente, se encuentran desvinculados entre sí (Martínez Franzoni, 2021).
En América Latina, en tiempos normales, la mayor parte del bienestar material de las personas menores de edad depende de los ingresos que tengan sus familias para acceder a alimentos, vestido, vivienda y servicios básicos. Datos de cuentas nacionales correspondientes a seis países heterogéneos entre sí (Brasil, Chile, Costa Rica, Ecuador, El Salvador y Uruguay), reportan que al menos el 60% de las necesidades de consumo de niños/as, adolescentes y adultos jóvenes menores de 25 años requieren de transferencias privadas, familiares, y este porcentaje es aún más alto cuando se valoran solo menores de 18 años (Martínez Franzoni, 2018). Comencemos por discutir estas transferencias.
Las personas adultas participan del mercado laboral y llevan ingresos a sus familias que les permiten asegurar el consumo privado, desde vivienda y vestido hasta alimentación. Este flujo de recursos atiende las necesidades propias y las de aquellas personas de la familia que carecen de ingresos propios, como es generalmente el caso de niños, niñas y adolescentes. Cuando madres y padres de personas menores de edad no conviven junto a sus hijos/as, las transferencias familiares adquieren el nombre de "pensión alimentaria": un deber de transferencia mensual por parte de aquella persona que no convive cotidianamente con sus hijos e hijas, generalmente los padres, la cual busca igualar el costo financiero de la crianza (Cuesta & Meyer, 2014; Buchelli & Cabella, 2009). Esta cesión es administrada al progenitor que esté a cargo del cuidado diario de la persona menor de edad, generalmente la madre.
El monto a pagar puede ser definido por mutuo acuerdo o por una sentencia judicial. Los criterios para definirlo enfatizan en las necesidades de las personas menores de edad, en los ingresos de quien debe pagarla o en ambos criterios. Las consecuencias de la falta de remuneración varían según los países, pero van desde sanciones y multas hasta el apremio físico, es decir, la cárcel como medida para que se honre la deuda alimentaria, período que generalmente se extiende de dos a seis meses. En América Latina, una gran proporción de personas menores de edad enfrenta la posibilidad de experimentar pobreza debido a la ausencia de manutención paterna (Cuesta & Meyer, 2014; Bucheli & Vigorito, 2017).
Históricamente los países latinoamericanos han puesto más esfuerzo en medidas orientadas a hacer cumplir las transferencias privadas que en garantizar el acceso a transferencias sociales a menores de edad por su condición de tales (Castaño, 2017). El resultado de las iniciativas por garantizar pensiones alimentarias ha sido, como lo muestra la tabla 1, altamente insatisfactorio. Medido con proxis, el rango de menores que recibían pensión alimentaria, antes del actual shock, oscilaba entre el 11% en Guatemala y el 41% en Uruguay (Cuesta, Jokela, Hakovirta, & Malerba, 2018; Martínez Franzoni, 2018).
Tabla 1 América Latina pre-pandemia: acceso a pensiones alimentarias entre menores de edad que deberían recibirlas, países seleccionados
| País | Personas menores de 18 años que reciben pensión alimentaria y viven solo con sus madres | Personas menores de 12 años que no reciben pensión alimentaria y no residen con su padre3/ |
|---|---|---|
| Guatemala | 141/ | |
| Uruguay | 481/ | 60 |
| Chile | 511/ | |
| Ecuador | 80 | |
| Costa Rica | 60 | |
| Paraguay | 182/ | |
| Panamá | 332/* | |
| Colombia | 332/* | |
| Perú | 332/* |
Fuente: 1/ Cuesta, Jokela, Hakovirta y Malerba (2019); 2 / Cuesta et al. (2018); *aproximación; 3/Martínez Franzoni (2019)5
La desprotección paterna, antes de la pandemia, no se restringía a aquellos en condiciones de pobreza. Sin embargo, tampoco era aleatoria: las deudas alimentarias eran mayores cuanto menor los ingresos y más informales los trabajos de los padres (Buchelli & Cabella, 2009). El alto grado de incumplimiento de las pensiones alimentarias y, por lo tanto, la alta desprotección en el acceso a ingresos por parte de las madres, y de sus hijos e hijas, no era necesariamente compensada por los mecanismos de protección social.
Enfoquémonos, entonces, en las prestaciones sociales dirigidas a la infancia. Puesto crudamente, los datos previos ilustran el escenario al que volverían los países una vez pasadas las medidas temporales de emergencia implementadas para hacer frente al SARS-CoV-2, principalmente aquellas consistentes en transferencias monetarios para hacer frente a la pérdida total o parcial de ingresos. Los datos corresponden al pico del periodo expansivo de la política social en América Latina, cuando los países de la región alcanzaron niveles muy altos de incorporación social, principalmente, por lograr llegar a población previamente excluida (Garay, 2016; Reygadas & Filgueira, 2010). La figura 1 muestra el porcentaje de población de 0 a 14 años ubicada en el 20% de hogares de menos ingresos que carecía de transferencias monetarias tanto contributiva (barra azul) como no contributiva (barra roja). El carácter contributivo o no contributivo refleja distintos criterios de elegibilidad. Las contributivas, normalmente llamadas asignaciones familiares, son aquellas a las que las personas son elegibles en virtud de los aportes realizados en el marco de relaciones laborales formales, generalmente asalariadas. Las no contributivas son aquellas a las que las personas pueden ser seleccionadas por criterios distintos a la contribución realizada, en este caso, la necesidad económica.
La figura muestra, primero, que, para esta población, el acceso a protección social provenía principalmente de transferencias monetarias no contributivos. Segundo, expone variaciones dramáticas entre países: mientras que, en Perú, el 90.9% de esta población carecía de toda seguridad social; en Chile, solo era 9%. Relacionando esta evidencia con la relativa a las pensiones alimentarias, los países con mayor alcance de prestaciones sociales en la forma de transferencias monetarias coincidían parcialmente con los países que tenían también un mejor desempeño en materia de transferencias privadas. Chile y Uruguay se encontraban junto con Costa Rica y Brasil entre los que, antes de la pandemia, niños/as y jóvenes tenían un mayor grado de apoyo social.
Fuente: Rossel (2013), citado en Blofield et al. (2020)
Figura 1 América Latina pre-pandemia: porcentaje de población entre 0 y 14 años en hogares de los quintiles más pobre que carecen de seguridad social y de cualquier otra forma de transferencia social
Además, previo a la pandemia, los vínculos entre la regulación establecida mediante el derecho de familia y la protección social eran escasos o directamente nulos; es decir, la ausencia de transferencias familiares no se compensaba con prestaciones sociales. Por ejemplo, ningún país de la región tenía ni tiene una pensión alimentaria adelantada como puede encontrarse en países nórdicos. Esta pensión adelantada consiste en una transferencia estatal que asegura un piso mínimo de manutención infantil en situaciones en las que el padre (o el progenitor que no reside con su hijo/a) tiene muy baja capacidad de pago, adeuda el pago mensual, o no hay nadie responsable de proveer la manutención (Hakovirta, Haataja, Guoný Bjork, & Rostgaard, 2014; Skinner & Davidson, 2009).
Las países latinoamericanos no solo carecen de un mecanismo de este tipo, sino que los canales para acceder a prestaciones sociales son completamente distintos a los que establecen el pago de pensiones alimentarias. Una madre que deje de recibir dicha transferencia mensual -independientemente de la razón por la cual ello ocurra, desde desempleo hasta uso del dinero como herramienta de poder- tendrá que recurrir a procedimientos de índole judicial en el marco de un juzgado de familia para denunciar la deuda alimentaria. Paralelamente, podrá recurrir a programas gubernamentales para solicitar apoyo de proyectos sociales cuya elegibilidad no se fundamentará en la mora alimenticia sino en su necesidad económica producto de la ausencia de ingresos. Para quienes tienen la preocupación de librar a los padres de sus obligaciones parentales en materia económica, es importante explicitar que el acceso a prestaciones sociales no eximirá al deudor alimentario de su responsabilidad económica para con sus hijos e hijas.
Adicionalmente, la falta de una pensión de este tipo no provoca que las madres se vuelvan necesariamente elegibles para recibir beneficios sociales dirigidos a la población con necesidad económica. La figura 2 revela el porcentaje de hogares con integrantes entre 0 y 14 que, en 2013, durante el pico del período expansivo de la protección social, carecían de algún tipo de trasferencias estatales. Este porcentaje era de menos del 10% en Costa Rica, Brasil y Chile; y del 12%, en Uruguay. En marcado contraste, más de la mitad de hogares con integrantes entre 0 y 14 años de El Salvador, Perú, Nicaragua, Guatemala y Paraguay no poseían acceso a cualquier forma de transferencia monetaria estatal, y son, al mismo tiempo, algunos de los países de la región con mayores niveles de pobreza por salario.
Fuente: Rossel (2013), citado en Blofield et al. (2020). El dato para Brasil es una estimación indirecta y podría estar sobrestimado.
Figura 2 América Latina pre-pandemia: porcentaje de la población entre 0 y 14 años cuyos hogares no reciben ningún tipo de transferencia monetaria estatal en 2013
Cuanto más focalizados sean estos programas, más probable será que, aunque sus hijos e hijas necesiten de la pensión alimentaria para atender exigencias básicas como las de vestido o educación, una buena proporción de estas madres queden fueran de estos planes. Las mujeres en escenarios de "escaleras rotas" se encuentran en el medio de la distribución del ingreso y son altamente vulnerables a distintos tipos de shock; por lo tanto, podrían ser candidatas a experimentar, junto a sus hijos e hijas, procesos de movilidad social descendente cuando falta un segundo ingreso6 (UNW, 2017) ¿Qué ocurrió con la regulación estatal de las transferencias estatales y familiares durante 2020? ¿Hubo algún cambio significativo que pudiera incidir favorablemente en la protección económica de niños, niñas y adolescentes? A continuación, aclaramos la metodología seguida de los hallazgos.
3. Metodología
El análisis empírico que presentamos después se basa en un análisis cualitativo de tipo documental. El objetivo fue identificar las acciones estatales llevadas a cabo entre marzo y octubre de 2020 en cuanto a pensiones alimenticias en los 19 países de América Latina. Este tipo de revisión se elaboró exclusivamente sobre la base de textos que nos permitieran establecer qué se reportó sobre el tema. Para ello utilizamos documentos públicos o registros oficiales7, específicamente, repositorios regionales, medios de prensa escrita e instituciones estatales vinculadas a los poderes ejecutivo, legislativo y judicial. El conjunto de datos recopilados y elegidos se sistematizó en una base de datos de Excel. El procesamiento fue inductivo: se examinaron primero las medidas y, luego, se clasificaron en función de cómo buscaban intervenir en las pensiones alimentarias.
3.1 Casos
El análisis se enfocó en los 19 países de América Latina (los 18 países de habla hispana y Brasil).
3.2 Fuentes
Revisar los repositorios tuvo como finalidad orientar la búsqueda de medidas y fuentes oficiales relevantes en cada país. El Observatorio de la Cepal es el principal repositorio de información de las prácticas adoptadas por los gobiernos desde marzo de 2020 en relación al SARS-CoV-28. Este archivo nos permitió identificar acciones para luego buscar su descripción directamente en la respectiva fuente oficial de cada país, y determinar si se relacionaban o no con pensiones alimentarias. Para prevenir errores de exclusión de medidas en el archivo de la Cepal, se trianguló la información con la base de datos del Banco Mundial que contiene medidas de protección social en respuesta al SARS-CoV-2 y con el Monitor de Protección Social de la OIT9.
Los medios de prensa escrita se consideran una vía de acceso a la conversación pública, porque en ellos se hallan las declaraciones de autoridades públicas, de personas que se desenvuelven en el ámbito privado, y relatan asuntos públicos y de grupos de poder, y de intereses (Abarca Rodríguez, Alpízar Rodríguez, Rojas Benavides, & Sibaja Quesada, 2013). Asimismo, buscan llegar a los diferentes sectores sociales apostando por un contenido diverso que alcance la heterogeneidad de intereses y demandas sociales. Es un medio relativamente asequible y que emplea un lenguaje coloquial que la sociedad comprende (Caldevilla, 2013). En este caso, nos permitieron detectar transformaciones regulatorias y de política pública ocurridas o discutidas en el ámbito público durante el período. Estos medios de comunicación se seleccionaron en función de dos criterios: alta circulación y diversidad ideológica. En total, identificamos material vinculado a pensiones alimentarias en 44 medios de prensa escrita.
En cada uno usamos los buscadores a partir de términos análogos pero adecuados a las realidades nacionales (principalmente "pensión alimentaria", "cuota alimentaria", "asistencia familiar" y "asistencia alimentaria"). Para reducir riesgos de exclusión de medidas relevantes, adicionalmente, utilizamos la herramienta de Alertas de Google con los mismos términos de búsqueda para que, durante el período examinado, nos notificara de nuevo contenido, con independencia del medio de prensa que lo hubiera reportado.
En total, se identificaron 35 noticias en 24 medios de prensa escrita de 10 países combinando ambos tipos de búsqueda. Cada noticia que reportó una acción judicial, legislativa y ejecutiva fue luego reconocida en los respectivos sitios oficiales de cada país. Al hacerlo, fue posible registrar medidas adicionales que no hubieran sido transmitidas por los medios de prensa escrita. En total, se detectaron 21 acciones estatales en 15 países.
3.3 Procesamiento de los datos y análisis
Para el procesamiento se armaron dos bases de datos, una de artículos de medios de prensa y otra de documentos oficiales. En cada caso se elaboró un resumen del material, la acción principal que se proponía llevar a cabo el respectivo gobierno, y la entidad oficial responsable de dicha medida.
Una vez organizado el material se analizaron las acciones estatales. La clasificación condujo a la agrupación de acciones estatales en grupos similares. Se detectaron acciones que habían realizado cambios legislativos (proyectos de ley), reformas ejecutivas (decretos) y medidas que habían empleado adaptaciones administrativas a nivel judicial (virtualización). Este proceso condujo a la creación de categorías de análisis. La sección de análisis especifica las esferas seleccionadas. Como resultado del procesamiento, se construyó una base de datos detallada con las acciones estatales que se presentan en el anexo 2.
4. Transferencias privadas y prestaciones sociales durante la pandemia
A continuación describimos cuáles fueron las prestaciones sociales para hacer frente a la emergencia, seguidas por cómo fueron abordadas las pensiones alimentarias en la conversación pública y cuáles fueron las medidas ejecutadas por los gobiernos de la región.
4.1 Programas de transferencias monetarias de emergencia durante 2020
Durante los primeros ocho meses de la pandemia hubo un atisbo de cambio en la trayectoria previa de los países: con muy distintos grados de esfuerzo fiscal (Cepal, 2020). Casi todos los gobiernos respondieron movilizando los mecanismos de protección social existentes y/o creando nuevas medidas (Blofield et al., 2020). Casi todos estos países complementaron las transferencias monetarias ya existentes con montos adicionales temporales (por ejemplo, Argentina, Chile y Colombia), o crearon programas de transferencias monetarias nuevos (en particular, Cosa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala y Perú). Solo excepcionalmente los países no hicieron ni lo uno ni lo otro (específicamente, México y Nicaragua)10. Si bien los criterios de elegibilidad variaron, las nuevas transferencias monetarias consistieron en subsidios temporales, principalmente dirigidos a compensar la pérdida de ingresos debido a la pandemia (véase tabla 2).
Las transferencias, producto de programas no contributivos, fueron muy importantes para la población en condiciones de pobreza, pero, también, para la comunidad trabajadora informal que, ante la pérdida parcial o total de ingresos, carecía de mecanismos de protección contributiva como el seguro de desempleo. Lo mismo sucede para la población trabajadora formal que, debido a la pandemia, vio suspendidos los procedimientos de protección social disponibles normalmente (p. ej. auxilio de cesantía en Costa Rica). Aunque carecemos de estimaciones de la cobertura de los programas respecto a la población menor de 18 años, sí contamos con cálculos de cobertura respecto al sector informal en el cual el 70% de los hogares está habitado por niños, niñas o adolescentes. Este alcance varió entre "muy alto" en países como Bolivia a "muy bajo", en países como Colombia, Costa Rica y Ecuador (véase tabla 2). Adicionalmente, los proyectos variaron en suficiencia, tanto respecto al monto como a los meses en que duró el apoyo. La mayoría de los programas duró al menos tres meses. Excepciones por debajo de esta regla fueron El Salvador (1 mes, aunque con monto análogo a países que distribuyeron mismo monto en tres meses); y por encima, Brasil y Argentina (más de 3 meses). Para diciembre de 2020, todos los planes, sin embargo, habían ya finalizado, aunque las condiciones socioeconómicas y, con frecuencia, también las regulaciones de distanciamiento físico que las habían generado se mantuvieran.
Tabla 2 América Latina: cobertura de programas de transferencias monetarias no contributivas para hacer frente a la pandemia como % de población informal respecto a la población ocupada
| País | Balance |
|---|---|
| Argentina | Alto |
| Bolivia | Muy alto |
| Brasil | Alto |
| Chile | Moderado |
| Colombia | Bajo |
| Costa Rica | Bajo |
| Cuba | Sin dato |
| Ecuador | Bajo |
| El Salvador* | Muy alto |
| Guatemala* | Alto |
| Honduras* | Muy bajo |
| México | No hubo |
| Nicaragua* | No hubo |
| Paraguay* | Bajo |
| Perú | Alto |
| R. Dominicana* | Alto |
| Uruguay | Bajo |
| Venezuela* | Sin dato |
Categorías: muy alto (más del 70%); alto (más del 50% pero menos que 70%); moderado (entorno al 50%); bajo (menos de 20% pero más del 5%); muy bajo (menos del 5%).
Fuente: Blofield et al. (2020); * elaboración propia basada en respectivas fuentes oficiales
4.2 Las pensiones alimentarias en la conversación pública
A continuación, nos interesa resumir la manera en que medios de prensa de los 19 países de América Latina abordaron el tema de las pensiones alimentarias durante el pico de la pandemia. En distintos países de la región, fue noticia el aumento del no pago de pensiones alimentarias, tanto por las condiciones económicas (Ecuador, Nicaragua, Perú y México), como por la paralización de la actividad judicial (México). Ecuador, por ejemplo, en donde en 2017 las encuestas de hogares dieron cuenta de un nivel de incumplimiento del 80%, notificó un aumento de las deudas alimenticias producto de la pandemia (Rosero, 2020). Para evitar el ingreso a la cárcel, los medios comunicaron transmitieron la explicación de abogados (Ecuador y Nicaragua) y jueces (Bolivia) sobre las alternativas que tienen los deudores alimentarios para evitar la privación de libertad. Por ejemplo, se señaló que, en Nicaragua y Ecuador, se podía solicitar una rebaja de alimentos, justificada en la crisis sanitaria y económica (Úbeda, 2020; El Telégrafo, 2020).
Asimismo, las noticias reportaron malestar y protestas por parte de madres cuyos hijos e hijas no estaban recibiendo apoyo económico paterno en un escenario de acuciante necesidad económica. Los motivos que generaban esa situación eran tanto la insolvencia económica de los padres como la interrupción de la administración de justicia para gestionar distintas etapas del proceso, desde la demanda hasta el propio pago de las pensiones alimentarias. Por ejemplo, en Chile y en Argentina, periódicos informaron acerca de madres que denunciaban montos retenidos judicialmente que no estaban siendo entregados a los beneficiarios alimentarios. En el caso de Argentina, un grupo de madres se congregó frente a una empresa para pedir el depósito de la retención judicial, ya que llevaban cuatro meses, desde junio hasta octubre, de no recibirla (Jujuy al Momento, 2020). En Chile, varias mujeres realizaron una protesta frente a la Superintendencia de Pensiones para exigir que se cumpla con el depósito del dinero retenido del fondo de pensiones de deudores (La Tercera, 2020).
Además, las noticias difundieron debates legislativos en Costa Rica, Chile, Ecuador, Perú, Brasil y Uruguay. En Costa Rica se presentaron ante la Asamblea Legislativa cinco proyectos de ley relativos a la suspensión de apremio corporal. Sus propuestas incluían la suspensión temporaria de la cárcel motivada por deudas de alimentos (Miranda, 2020). Se argumentaban criterios de salud pública dirigidos a evitar el contagio de la población carcelaria por hacinamiento y/o nuevos ingresos, y el derecho a la libertad de movimiento de deudor alimentario por no ser causantes directos de su insolvencia económica (Rodríguez, 2020). Uno de los proyectos proponía que el juez emitiera una orden de pago del subsidio social de emergencia (Ramírez, 2020). En Ecuador el proyecto de la Ley de Apoyo Humanitario planteaba que si al deudor alimentario se le hacía un rebajo en la jornada laboral, podía solicitar una disminución en la pensión alimentaria correspondiente (Romero, 2020) No obstante, esta disposición no fue incluida en el proyecto de ley debidamente aprobado.
En Perú el Poder Ejecutivo discutió la simplificación de trámites para la liberación de personas que estaban presas por deudas de alimentos, así como avalar penas alternativas de cancelarse la deuda pendiente (Presidencia de la República del Perú, 2020). Los medios reportaron que aproximadamente 1,008 personas privadas de libertad salieron de la cárcel debido a esta medida. Lima fue la ciudad con más cantidad de personas: 518 casos (Correo, 2020).
En Chile y Uruguay se manifestó que los seguros de desempleo de los afiliados pudieran ser embargables para el pago de pensiones alimentarias (Congreso Nacional de Chile, 2020; Poder Judicial de Uruguay, 2020). En el caso de Chile esta acción se propuso también para los fondos de ahorro individuales de pensiones por vejez (Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, 2020). En Bolivia, en medios de comunicación y aunque luego no hubo decisiones formales al respecto, funcionarios de tribunales expresaron que, durante la emergencia sanitaria, no habría detenciones por alimentos en tanto ello implicaría movilizar todo un aparato burocrático para un asunto que no era prioritario (Correos del Sur, 2020). En Brasil, para casos de este tipo, el Congreso debatió la conveniencia del encarcelamiento domiciliar por razones de salud pública (O Globo, 2020). En definitiva, en varios países, la opinión pública abordó el problema de incumplimiento de pensiones alimentarias y, en varios de los países, se pusieron en marcha acciones al respecto. A continuación, explicamos de qué se trataron estas iniciativas.
4.3 Las medidas gubernamentales aprobadas para garantizar las pensiones alimentarias
En varios países de la región, al escaso y difícil cumplimiento con el pago de pensiones alimentarias que existía de previo a la pandemia, entre mayo y junio, se sumó la paralización de trabajo judicial presencial o, en el mejor de los casos, su enlentecimiento en el tratamiento de los casos; ejemplos son México y Ecuador (Rosero, 2020; Villalobos, 2020). En algunos países, como en varios estados de México, los juzgados estuvieron cerrados entre marzo y junio inclusive. Hacia el final del período considerado, se identifican procesos de virtualización de reclamos por pensiones alimentarias, por ejemplo, en Costa Rica (Poder Judicial República de Costa Rica, 2020). ¿Qué situación arroja un examen sistemático de lo ocurrido en materia de pensiones alimentarias entre marzo y octubre inclusive?
A continuación, presentamos los resultados de la revisión de medidas (véase tabla 3). Distinguimos entre países que no reportan acciones, naciones que comunican cambios administrativos (es decir, en los procedimientos para procesar demandas alimentarias), otros que flexibilizaron sanciones ante deudas alimentarias, y Estados que manifiestan cambios sustantivos (es decir, en la garantía de ingresos). El primer grupo, por la vía de los hechos, acentuó la desprotección: pudo gestionar las pensiones alimenticias pero en condiciones aún más adversas que las previas a la pandemia. El segundo flexibilizó las medidas de apremio corporal apelando a la salud pública. El tercero se mantuvo coordinando las pensiones alimentarias, pero además incorporó mecanismos de financiamiento para atender la emergencia.
Tabla 3 América Latina: medidas reportadas en materia de pensiones alimentarias durante la pandemia, marzo a octubre 202011
| Medidas | Descripción | # de países | Países |
|---|---|---|---|
| Adaptación administrativa para procesar demandas y pagos alimentarios | Cambios administrativos para alguna o todas las etapas de tramitación. Ejemplos fueron virtualización, turnos y creación de instancias de emergencia | 12 | Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Honduras, México, República Dominicana, Paraguay, Panamá, Uruguay |
| Flexibilización de sanciones | Flexibilización de sanciones ante endeudamiento, por ejemplo, apremio físico | 2 | Brasil, Perú |
| Vínculos de pensiones alimentarias con protección social | Medidas para mejorar la capacidad de pago de las personas deudoras vinculando las pensiones alimentarias a sus propios mecanismos de protección social (seguro de pensiones) y laboral (seguro de desempleo) contributivos | 2 | Chile, Uruguay |
| No reportó | 4 | Cuba, El Salvador, Nicaragua, Venezuela |
Fuente: elaboración propia
En las acciones desplegadas entre marzo y octubre de 2020, en los 19 países de América Latina, detectamos cuatro países no reportaron medidas: Cuba, El Salvador, Nicaragua y Venezuela. Entre el resto de países que sí las notificaron, identificamos tres conjuntos de medidas. La primera alude a la adaptación administrativa para procesar demandas y pagos alimentarios. Bajo esta medida se contemplaron las acciones destinadas a virtualizar los protocolos de demanda de pensión alimentaria, instaurar juzgados de turno y la adecuación de instancias de emergencia para recibir y entregar esta pensión. Doce países dieron cuenta de cambios administrativos para atender distintos momentos relacionados con estos subsidios, desde su demanda judicial, hasta su cobro. Algunos países virtualizaron procedimientos; otros mantuvieron guardias o instancias judiciales de emergencia que preservaron servicios durante confinamiento. Aunque son medidas importantes, si partimos de los altos grados de incumplimiento de cuotas alimentarias que se reportan en la mayoría de estos países, es de esperar que, para la población en su conjunto, estas acciones no tuvieran alcances importantes.
La segunda acción alude a la flexibilización de sanciones. Esta medida se caracterizó por hacer menos severas las condiciones de apremio corporal ante endeudamiento por deuda alimentaria. El relajamiento de las sanciones ante la omisión de pensiones alimentarias tuvo lugar en Brasil y Perú.
La tercera se remite a vínculos de pensiones alimentarias con protección social. Esta política consistió en acciones orientadas a asegurar la capacidad de pago de las personas deudoras asociando estas cuotas a mecanismos de protección social y laboral de índole contributiva. Chile y Uruguay, precisamente los dos con niveles más alto de cumplimiento en el pago de estas pensiones antes de la pandemia, relacionaron su pago a instrumentos contributivos de financiamiento. Concretamente estos países comunicaron cambios judiciales o legales orientados a garantizar fuentes de ingresos para que los alimentantes hicieran frente a las respectivas transferencias. Para trabajadores en seguro de paro, en abril, Uruguay habilitó la retención de las pensiones en el marco del Registro Nacional de Obligados Alimentarios (Renoa) (Poder Judicial de Uruguay, 2020)12. En Chile una reforma legal autorizó algo similar respecto al seguro de cesantía que, hasta entonces, no estaba legalmente previsto (Congreso Nacional de Chile, 2020)13. Al menos otras tres naciones que cuentan con seguro de desempleo (Argentina, Ecuador, Brasil y Venezuela) no consideraron usar este tipo de seguro para este fin.
En Chile también se facilitó el uso de fondos de pensiones acumulados en cuentas de ahorro individual para solventar el pago de pensiones alimentarias (Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, 2020), así como el bono para la clase media (Ministerio de Haciencia de Chile, 2020)14. Otros nueve países que cuentan con seguros de ahorro individual obligatorios (Bolivia, El Salvador, México, República Dominicana, Perú, Colombia, Argentina, Uruguay y Costa Rica) no consideraron un uso análogo.
Los lazos establecidos en Chile y en Uruguay entre la responsabilidad alimentaria y los mecanismos de aseguramiento constituyen una innovación importante, porque conectan más fuertemente distintas obligaciones parentales individuales con las herramientas de protección social existentes. En este caso la conexión fue exclusivamente contributiva y, por lo tanto, estuvo disponible para trabajadores asalariados formales. Sin embargo, se trata de una novedad que no debemos en absoluto desestimar. Primero, estas experiencias muestran que sería posible crear vínculos análogos con instrumentos de protección social no contributivos. Segundo, hemos observado antes que la desprotección infantil no se restringe a niños y niñas en condiciones de pobreza. Es por ello fundamental contar con dispositivos que lleguen, de manera amplia, a familias que no necesariamente se encuentran en situación de pobreza.
5. Discusión
La evidencia presentada revela que, en efecto, la pandemia visibilizó las pensiones alimentarias tanto en la discusión pública como en las medidas gubernamentales adoptadas. En la conversación pública, sobresalieron noticias relativas al aumento de las deudas de estos subsidios, el malestar y protestas por parte de madres, y los debates legislativos que se llevaron a cabo sobre esta materia. El incremento del endeudamiento fue noticia en cinco países y la prensa lo asoció tanto a las condiciones económicas (Ecuador, Nicaragua, Perú y México), como a la paralización de la actividad judicial (México). La demostración pública del descontento de las madres se reportó en Argentina y Chile. Las controversias legislativas relativas a las acciones gubernamentales se comunicaron en Costa Rica, Chile, Ecuador, Perú, Brasil y Uruguay.
En términos del esfuerzo estatal, la mayoría de los países (12) se enfocaron en la adaptación administrativa para procesar demandas y pagos alimentarios; solo dos realizaron flexibilización de medidas (Brasil y Perú), y solo dos (Chile y Uruguay) establecieron vínculos entre pensiones alimentarias y protección social. Debido a que la adaptación burocrática es importante, podemos considerar esta acción como un "piso" de respuesta que, en el mejor de los casos, podría evitar retrocesos en el acceso a pensiones alimentarias y, en el peor, aumentar la desigualdad social con respecto a la admisión sin introducir mejoras.
El relajamiento de las medidas como única respuesta es preocupante cuando las transferencias monetarias de emergencias tuvieron un alcance bajo. No fue este el caso de Perú y mucho menos de Brasil, donde este programa tuvo una cobertura muy significativa que, durante el período examinado, llegó incluso a reducir la pobreza respecto a la situación pre pandemia. Aunque no es posible determinar empíricamente que la población elegible comprendiera a aquella que requería de pensiones alimentarias, la probabilidad de que ello haya ocurrido es alta. Además de Brasil, tuvieron programas de transferencias monetarias de emergencia de amplia envergadura, aunque reducida duración Bolivia, Chile, Guatemala, República Dominicana y Uruguay. En todos esos casos, sin embargo, estaríamos ante un nexo implícito, dado que, en ninguno de los países, las deudas alimentarias se conectaron explícitamente al acceso a transferencias monetarias de emergencia.
El enlace explícito entre pensiones alimenticias y protección social que tuvo lugar en Chile y Uruguay ocurrió, en ambos países, a través de los respectivos seguros de paro y, en Chile, además, mediante el acceso a fondos de pensiones. Ambos mecanismos presuponen relaciones laborales formales y aportes contributivos previos. Por esta razón, se trata de medidas complementarias a las transferencias monetarias de emergencia: aunque es posible que buena parte de las personas menores que se beneficiaron de las transferencias monetarias de emergencia no estuvieran recibiendo cuotas alimentarias, no necesariamente quienes carecían de las segundas recibieron las primeras. Es destacable que al menos otros tres países que cuentan con seguro de desempleo no consideraron usarlo para este fin y que otros nueve países que disponen de seguros de ahorro individual obligatorios no contemplaron un uso análogo. Ello sugiere que, apoyándose en mecanismos, en principio extensibles a las pensiones alimentarios, ello no ocurrió. Una identificación de los factores explicativos requiere de más investigación que permita una adecuada comprensión de los procesos nacionales.
6. Conclusiones y recomendaciones
En este artículo ofrecimos un panorama descriptivo novedoso de una realidad insuficientemente estudiada: las pensiones alimentarias como parte del reto de política pública más amplio que consiste en garantizar ingresos a las personas menores de edad y a quienes les tienen a cargo. Lo llevamos a cabo a partir de determinar la visibilidad del problema y el esfuerzo estatal en esta materia en general, y el reconocimiento de medidas que, explícitamente, vincularan el derecho de la familia con la protección social, en particular. También, lo realizamos escogiendo medios de prensa y documentos oficiales como las principales fuentes. Esta mirada panorámica debería complementarse con un análisis en profundidad de países que permitan integrar de mejor manera las singularidades nacionales y el contexto en que se debatieron los asuntos vinculados a las medidas analizadas.
Nuestro estudio partió de que, hasta ahora en la región, la legislación de familia y la política social han estado escindidos, carentes de coordinación que asocie la regulación de las transferencias privadas, concretamente de las pensiones alimenticias, con las prestaciones sociales. Aunque, durante la emergencia vivida en 2020, esta desconexión continuó siendo la norma, aparecieron, en la conversación pública y en la política pública, vínculos que requieren de mayor investigación. Por un lado, allí donde las transferencias monetarias de emergencias tuvieron amplio alcance, cabe esperar que estos hayan paliado las deudas alimentarias. Más investigación es necesaria para determinar si ello fue así y en qué grado. Por otro lado, ahí donde medidas concretas de protección social se pusieron al servicio de garantizar el pago de pensiones alimentarias se produjo un cambio cualitativo. En este último caso, encontramos a Chile y Uruguay, dos países con endeudamiento alimentario alto en términos porcentuales, pero comparativamente bajo respecto a otros países de la región desde antes de la pandemia. Se trata de naciones que tienen, además, niveles de informalidad laboral comparativamente baja y donde la seguridad social posee una extensa cobertura que fue complementada con acciones temporales durante la pandemia.
El peor escenario se ubica en donde la envergadura de las pensiones alimentarias pre-pandemia era muy baja; el confinamiento y la crisis económica afectaron aún más su ya escaso cumplimiento y, a la vez, se carece de mecanismos de protección social efectivos e incluyentes. Se trata de países que tienen, además, niveles de informalidad laboral muy altos. De los países para los que contamos con datos, se detectan, en este escenario, Paraguay y Guatemala. Dicho esto Guatemala, con un grado extremadamente bajo de pago de cobertura de pensiones alimentarias, 65% de informalidad laboral, donde, también, la protección social previa a la pandemia era escasa, buscó enfrentar la epidemia con un programa de transferencias monetarias que excedió el 60% de los hogares del país (Paraíso Desigual, Pacto Ciudadano, & Oxfam, 2020b). Con ello, y a pesar de dificultades y debilidades a ser atendidas (Maldonado, Mendoza, & Montenegro 2020; Paraíso Desigual et al., 2020a; Paraíso Desigual et al., 2020b), el país demostró tener la capacidad burocrática suficiente para redistribuir recursos que atendieran las necesidades básicas de la población.
Estos dos contextos contrastantes y todos los intermedios plantean desafíos cualitativamente distintos para asegurar que niños, niñas y adolescentes, lo que incluye a quienes afrontar la falta de subsidio alimentario y las madres que generalmente les tienen a cargo, tengan acceso a ingresos monetarios suficientes para atender necesidades básicas, principalmente alimenticias. A la vez la pandemia ofrece caminos potenciales, complementarios, para vincular derecho de familia y protección social. Idealmente se trataría de garantizar transferencias sociales de carácter no contributivo que, combinadas con servicios públicos de salud y educación, atiendan los requerimientos de ingresos básicos de las personas que carecen de salario propio, en este caso porque son demasiado jóvenes o se encuentran cuidándoles. Así, las personas menores de edad y quiénes les asisten deberían constituir un criterio de elegibilidad prioritario.
La propuesta de una renta básica a personas menores de edad no es nueva (Barbeito & Lo Voulo, 2003). El ser independiente de la solvencia económica y de la situación conyugal parental establece múltiples beneficios como el resguardar ingresos en hogares monoparentales en los que, generalmente, residen las madres con sus hijos e hijas. Además, daría seguridad de renta a los millones de personas, en su inmensa mayoría mujeres, que proveen cuidados de manera no remunerada y evitaría que las madres se vean obligadas a depender económicamente de relaciones abusivas o violentas, ya que de ellas depende su mera subsistencia, y la de sus hijos e hijas (Milanich, 2017). Aunque la obligación económica paterna seguiría siento tal y el Estado debería continuar desplegando las medidas respectivas para que se honre, las consecuencias de su incumplimiento serían, en materia, al menos alimentaria, cualitativamente distintas. En el contexto de una estructura social profundamente desigual en términos socioeconómicos y de género, a la que se agrega la desigualdad étnico-racial, el continuar depositando la principal, y muchas veces única, responsabilidad de la manutención económica en las familias difícilmente logrará los resultados mencionados. Una muestra de ello es el incumplimiento alimentario en la región con que comenzamos nuestro artículo.
