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1. Introducción
El 3 de mayo de 2016, amanecieron los caminos interrumpidos por barricadas a todo lo largo y ancho de la Isla Grande de Chiloé, territorio ubicado 1100 kilómetros al sur de Santiago, la capital de Chile, en el centro del país. También había sido interrumpido el tránsito del transbordador que, en poco más de veinte minutos de navegación, permite acceder desde el continente a la Isla Grande (paso obligado para llegar al resto del archipiélago). Durante más de veinte días, se sucedieron las manifestaciones de los habitantes de Chiloé, como respuesta a una crisis grave: se había decretado la prohibición de extraer pesca y mariscos de las orillas y el mar interior, debido al fenómeno de floración algal nociva (FAN) conocido como «marea roja»2, que los contamina y los vuelve peligrosos para el consumo humano. Dado que se trata de la principal fuente de trabajo e ingresos de las familias chilotas, la reacción no era de extrañar. Fue el inicio del llamado «mayo chilote».
Tampoco era primera vez que se producían conflictos abiertos en Chiloé. El año 2013, se habían sucedido manifestaciones de protesta en la ciudad de Quellón, al sur de la isla, en demanda de los servicios de un hospital largamente demorado y esperado por la comunidad. Unos años antes, había sido el turno de la ciudad de Castro, en oposición a la construcción de un centro comercial que alteraba el paisaje urbano e interrumpía con su altura la arquitectura tradicional de la ciudad. En 2008, también se habían producido movilizaciones frente a la decisión del primer Gobierno de Michelle Bachelet (2006-2010) de desechar la construcción de un puente que uniría la isla y el continente. En paralelo, el sector salmonero había registrado su más profunda crisis ecológica por el surgimiento y expansión del virus ISA en 2007, que significó un descenso de la producción (Bustos-Gallardo, 2013; Brauning & Rivera, 2017). Así, el «mayo chilote» surgió de la crisis de la «marea roja», pero en su desarrollo fue apareciendo como la convergencia de los múltiples conflictos que se venían verificando en este territorio insular. Esta nueva crisis ambiental se producía en un momento de declinación de la industria de producción masiva de salmones, lo que estaba haciendo crecer el desempleo en la región de Los Lagos (Observatorio Regional Los Lagos, 2018, pp. 19, 26). Y aunque hubo una intensa y amplia movilización que puso en debate los impactos de la salmonicultura en el territorio, como resultado de ello no se produjeron cambios en las políticas gubernamentales, ni modificaciones mayores en el comportamiento de la industria. Tampoco se articuló un movimiento estable que diera cuenta de lo sucedido y sostuviera nuevas acciones. Es más, un año después del «mayo chilote», predominaba la desorganización entre los dirigentes y activistas del territorio, y una sensación de frustración y fracaso (grupo focal, comunicación personal, agosto de 2017).
Contrasta este relato con el de diversos conflictos socioterritoriales verificados en Chile a partir de mediados del primer decenio del siglo XXI, que han tenido importantes efectos y redundado en significativos cambios políticos y en el surgimiento de poderosos movimientos territoriales denominados «movimientos ciudadanos». Así ocurrió en 2005 en la comuna de Valdivia (Delamaza, 2012a), en Aysén en 2012 (Pérez, 2015), en Freirina (Cortez & Maillet, 2018), Punta Arenas y Calama (Ocampo, 2018), y, a partir de 2009, el conflicto contra las centrales hidroeléctricas de Hydroaysén (Silva, 2015, 2016), que culminó con la cancelación del megaproyecto de generación eléctrica por parte de la compañía en 2014. Más allá de su diversidad (Penaglia, Valenzuela, & Basaure, 2016), y siguiendo la literatura reciente, en ellos es posible advertir, por una parte, una acumulación de la conflictividad en un territorio determinado y, por otra parte, su combinación con otros factores extraterritoriales que los han potenciado en sus efectos políticos. ¿Por qué en Chiloé no ocurrió algo similar, siendo que se cumplían las condiciones establecidas en la teoría y se insertaba en un ciclo de conflictividad regional en el país? En otras palabras, ¿por qué la acumulación y la combinación en Chiloé no produjeron efectos similares a los ocurridos en otros territorios?
Este artículo presenta el caso de Chiloé para examinarlo a la luz de conceptos desarrollados en la literatura sobre consecuencias políticas de los conflictos socioterritoriales, donde se analizan las nuevas formas de politización y sus resultados tanto a escala local como extralocal. Esta literatura permite adaptar la batería conceptual de la teoría de movimientos sociales a la realidad de aquellos territorios alejados de los grandes centros metropolitanos y urbanos -y, por tanto, de las dinámicas de los partidos políticos y los grandes movimientos organizados-, pero que aun así producen consecuencias políticas en distintas escalas (Delamaza, Maillet, & Martínez, 2017). Por otra parte, consideramos que el caso del «mayo chilote» ayuda a comprender la vinculación entre efectos acumulativos y combinados de los conflictos locales, introduciendo distinciones útiles y ampliando la descripción de estos conceptos.
La estrategia metodológica busca profundizar en un caso de estudio estratégico, la Provincia de Chiloé, desde una perspectiva cualitativa (Creswell & Creswell, 2017; Guber, 2001), lo cual es una aproximación que permite la generación de teoría. El material empírico sobre el cual se construye este análisis se basa en distintas fuentes. Por una parte, se realizaron 40 entrevistas y un grupo focal a actores políticos y sociales locales, durante los meses de febrero y agosto de 2017. Por otra parte, se hizo un análisis de fuentes secundarias, incluyendo la cobertura de los eventos de vertimiento de salmones, marea roja y movilizaciones entre febrero y junio de 2016, por parte de la prensa local y nacional; además de informes y artículos académicos que describían conflictos territoriales en Chiloé posteriores al año 2000.
El material empírico fue sometido a un análisis de discurso (Flores, 2009), a partir de las categorías más relevantes establecidas por el marco teórico de la investigación. Estas categorías fueron diferenciadas con códigos, a partir de los cuales se reconstruyeron unidades de sentido. La operacionalización se efectuó a través de una matriz (objetivos, conceptos, categorías, códigos) de carácter iterativo, es decir, que podía ser modificada a partir del levantamiento de nueva evidencia empírica.
En la segunda sección, se aborda la conceptualización sobre conflictos socioterritoriales y consecuencias políticas, introduciendo los conceptos de acumulación y combinación. En la tercera sección, se narra la evolución de los conflictos en Chiloé, estableciendo una comparación entre tres momentos y escalas de conflicto. En la cuarta sección, por su parte, se discute la aplicabilidad de los conceptos al caso particular. En la quinta sección, se formulan las conclusiones y se señalan algunas pistas de investigación futura.
2. Consecuencias políticas de los conflictos territoriales
Cuando se trata de la emergencia de conflictos socioambientales en América Latina, las interpretaciones han sido diversas, predominando explicaciones «posmaterialistas» (Castells, 2006; Inglehart, 1994 3), «extractivistas» (Svampa, 2013) o basadas en el «ecologismo de los pobres» (Martínez-Allier, 2009). Sin embargo, estas interpretaciones generales -y en particular la explicación global del fenómeno extractivista- deben ser consideradas como un «telón de fondo» de los conflictos, pero no permiten responder las preguntas directamente sociológicas y políticas acerca de las razones que explican la emergencia de conflictos en ciertos contextos y en otros no, ni tampoco permiten explicar que ciertos conflictos tengan consecuencias políticas importantes, mientras que otros no.
Por su parte, la literatura académica sobre las consecuencias políticas (political outcomes) de la movilización social se ha desarrollado en un período relativamente reciente y proporciona algunas respuestas en este ámbito (Delamaza, 2019). Se trata de una literatura ciertamente de menor desarrollo que la dedicada a los motivos de surgimiento, dinámicas, actores, framing y repertorios de acción de los movimientos sociales, pero que alude directamente a nuestras preguntas de investigación (Amenta, Caren, Chiarello, & Su, 2010; Bosi, Giugni, & Uba, 2016; Kolb, 2005; Silva, 2015).
En términos simples y amplios, las consecuencias políticas pueden ser definidas como aquellos efectos que alteran -en alguna medida- el «ambiente político», teniendo principalmente consecuencias en la generación de políticas públicas (Giugni, 2008)4. Sin embargo, la caracterización de dichas consecuencias políticas requiere realizar distinciones más finas no solo respecto de los tipos de consecuencias políticas, sino también de los factores que explican tales consecuencias.
En el marco de esta literatura, el presente artículo busca enriquecer la discusión conceptual y aportar evidencia empírica sobre la importancia de la acumulación y la combinación para explicar las consecuencias de los conflictos socioterritoriales. De este modo, nos centraremos tanto en los «efectos acumulativos» de la conflictividad, de acuerdo con las ideas propuestas por Bebbington (2015) y Silva (2015, 2016), como en la relación entre las acciones propias de los movimientos y el contexto, a partir de una modificación del modelo de «efectos combinados» propuesto por Giugni y sus colaboradores (véanse, por ejemplo, Giugni & Passy, 1998; Giugni, 2008; Bosi et al., 2016). Propondremos hipótesis derivadas de estos modelos, en complementación con hipótesis específicas para nuestro caso, lo que permitirá evaluar la aplicabilidad de los supuestos conceptuales a diferentes contextos y sugerir ajustes a los modelos originales.
2.1 Los «efectos acumulativos»
La idea de «efectos acumulativos» tiene varios sentidos en la literatura. En los planteamientos de Bebbington (2015), por una parte, se trata de una pregunta sobre las transformaciones ambientales que se van acumulando en determinados territorios tras el boom en la extracción de recursos. En particular, le preocupan los efectos acumulativos del extractivismo en las dinámicas sociopolíticas y culturales de los territorios afectados, donde aspectos como los cambios en la composición de las élites y sus coaliciones o la formación de nuevas redes de profesionales serán cruciales para comprender las formas de movilización futuras. Por otra parte, la idea de acumulación tiene un sentido diferente en Silva (2015, 2016), quien examina más bien los impactos generados por los movimientos sociales -y sus formas de acción colectiva- en las políticas públicas. Para este autor, los movimientos sociales son agentes clave en las reformas políticas. Sin embargo, añade un matiz temporal importante que considerar, al señalar que la magnitud y la velocidad de esas reformas tienden a ser graduales y visibles a lo largo del tiempo. Adicionalmente, otros autores han utilizado el concepto de «sedimentación» (Nelson, 2003; Jenkins, 2017) para dar cuenta de las dinámicas espaciales e identitarias de los movimientos ambientales, que se «acumulan» en el tiempo, de manera lenta, a través de interacciones cotidianas y generando dinámicas que pueden ser contradictorias y cambiantes.
Para nosotros, todas estas lecturas son relevantes y permiten entender mejor cómo se acumula la conflictividad, debido a la sucesión de intervenciones, problemas o conflictos en un determinado territorio o en un sector de la política pública, y cómo esa acumulación genera distintos efectos. De acuerdo con ello, el concepto de «acumulación» refiere a aquellos procesos mediante los cuales la sucesión de intervenciones, problemas y conflictos genera tanto un efecto de «saturación» (la percepción de una excesiva afectación o daño en los territorios) como uno de «suma y cimentación» de conocimientos, experiencias, demandas, redes y/o recursos para los actores locales -incluyendo tanto a los actores de los movimientos sociales como de la política y burocracia local-. De este modo, consideramos que, para proponer un modelo de efectos acumulativos, es fundamental comprender que no todos los conflictos se acumulan del mismo modo ni a la misma escala. Esta es una de las cuestiones poco abordadas por una literatura concentrada muy mayoritariamente en estudios de caso único, que no estudia la acumulación en términos empíricos5.
De este modo, cuando se consideran los «efectos acumulativos» de los conflictos, parece apropiado realizar dos distinciones. La primera corresponde a una distinción conceptual entre una «acumulación territorial» y una «acumulación sectorial» de la conflictividad. La «acumulación territorial» alude a la posibilidad de que varios conflictos sucedan en un mismo territorio, aun cuando pudieran estar motivados o no por un mismo tipo de «problemática». Este es el caso típico de aquellos territorios denominados «zonas de sacrificio», donde convergen varias intervenciones ambientales en un mismo lugar geográfico. Pero también es el caso de territorios que han experimentado episodios contenciosos asociados a distintos problemas no necesaria o inmediatamente vinculados entre sí, como veremos para el caso de Chiloé.
Por su parte, la «acumulación sectorial» ocurre en distintos territorios, pero que se vinculan en torno a un mismo sector de política pública, lo que permite aprendizajes y formas particulares de relación que se extienden más allá de una localidad afectada, tanto entre los propios movimientos y organizaciones, como en la institucionalidad pública asociada. En Chile, un ejemplo de esta última forma de acumulación se produjo en el sector energético, que llevó a un cambio de la política energética durante el segundo Gobierno de Bachelet (2014-2018). Luego del compromiso inicial durante la campaña presidencial de no aprobar el megaproyecto de centrales hidroeléctricas de Hidroaysén, se dio paso a una reconfiguración de la matriz energética como una forma de reducir los conflictos y dar sustentabilidad a la industria. En este caso, converge la conflictividad creciente en torno a los temas de energía con cambios tecnológicos que hicieron bajar los precios de producción de energías renovables. Vale decir, un fenómeno de combinación sumado a la acumulación sectorial de conflictos.
Una segunda distinción obedece a la temporalidad de la acumulación. Los conflictos territoriales y sectoriales pueden irse agregando e interconectando a lo largo del tiempo, originando una acumulación «diacrónica», o bien se puede tratar de distintos conflictos que convergen de manera simultánea, derivando en una acumulación «sincrónica». Un ejemplo de acumulación diacrónica de tipo territorial se da en Chile en el caso de Quintero-Punchuncaví. La instalación de industrias contaminantes en el área tiene casi medio siglo. Sin embargo, fue desde mediados de la década de 1990 que se empezaron a producir los conflictos, lo cuales se intensificaron cuando se continuó con la instalación de plantas industriales una vez declarada la zona como «saturada» (Tironi, 2014). Por su parte, un ejemplo de acumulación sincrónica se produjo en el valle del Huasco (Cortez & Maillet, 2018), donde en un corto período se fueron conectando conflictos de diverso tipo: la amenaza a los glaciares cordilleranos por parte de la industria minera (Cortez & Maillet, 2018), la contaminación de las faenas industriales, a la que se sumó una megaplanta procesadora de cerdos en el entorno de una pequeña ciudad (Freirina).
2.2 Enriqueciendo el modelo de «efectos combinados»
Si nos enfocamos exclusivamente en las consecuencias de las movilizaciones sociales, la literatura ha debatido sobre el rol que cumplen los propios movimientos frente a los factores de contexto en la consecución de determinados resultados. En particular, Giugni y Passy (1998) plantean una distinción entre los efectos que son consecuencia inmediata de las formas de organización y acciones de los movimientos, o «efectos directos», y aquellos que están mediados por elementos contextuales, o «efectos indirectos»6.
En medio de ambas propuestas, Giugni y Passy (1998) plantean un modelo de «efectos combinados», señalando que los cambios en la política pública se producen más bien por la interacción conjunta y simultánea de un movimiento social fuerte y al menos un factor de contexto político que les sea favorable (Giugni, 2008).
El modelo de efectos combinados señala dos factores contextuales como los más relevantes, a saber: (1) una opinión pública favorable a las demandas levantadas por los movimientos sociales, y (2) la presencia de aliados políticos poderosos que lleven los planteamientos de los movimientos a la arena institucional (Giugni & Passy, 1998). En el primer caso, se plantea que los movimientos sociales requieren de una opinión pública favorable a sus demandas para ejercer mayor presión sobre las élites políticas, en especial por razones electorales (Giugni & Passy, 1998). En el segundo caso, se pone el acento en la necesidad de llevar las demandas «de la calle» a la arena institucional. Para ello, se requeriría contar con una coalición gobernante ideológicamente cercana o «favorable» a los movimientos en el poder central (Tatagiba & Teixeira, 2016), en especial en momentos en que los movimientos buscan generar cambios en las políticas públicas (Giugni & Passy, 1998). Por su parte, también algunos autores han planteado que, en los momentos de emergencia y movilización, los movimientos se benefician más al contar con aliados en la oposición (Giugni & Passy, 1998).
Si bien el modelo de efectos combinados parece ser más comprehensivo que los modelos de efectos directos y efectos indirectos, tiene ciertas restricciones al considerar solo algunos factores de oportunidad política. En contraste, y atendiendo a la complejidad de los conflictos socioterritoriales, nos parece importante incluir otros factores contextuales no contemplados en el modelo original de efectos combinados, y que podrían intervenir en los resultados de las movilizaciones.
Además de señalar otros factores de oportunidad política (por ejemplo, el momento político-electoral que se viva), existen factores económicos, tecnológicos e incluso socioecológicos que pueden afectar las dinámicas de los conflictos y sus resultados, en especial en los conflictos socioterritoriales ligados a problemas ambientales y a las consecuencias de la extracción intensiva de recursos naturales. Particularmente relevantes para nuestro caso serán las dinámicas y fases del ciclo económico y los cambios tecnológicos y de mercado en el contexto internacional que afectan al sector respectivo7. Del mismo modo, un examen de los momentos del ciclo político, en los niveles nacionales y subnacionales, permitiría comprender mejor las estructuras de oportunidades políticas que se presentan frente a los movimientos y sus acciones.
Por otra parte, un modelo de efectos combinados que no considere procesos de acumulación más amplios parece ser insuficiente. Por esta razón, proponemos que los procesos de acumulación territorial y acumulación sectorial (sincrónica o diacrónica) son fundamentales en la medida en que se «combinan» con factores externos e internos que afectan el desarrollo y consecuencias de los conflictos. Así, por ejemplo, desde el punto de vista del contexto, la acumulación territorial genera un efecto de saturación (por ejemplo, zonas de sacrificio) que puede combinarse con otros factores externos para gatillar oportunidades políticas. Desde el punto de vista sectorial, la acumulación influye tanto en las oportunidades políticas como en la configuración de actores. Esto permitiría no solo ampliar los recursos disponibles para los movimientos -en particular en términos de aprendizajes y experiencias en torno a conflictos similares-, sus dinámicas y respuestas. Adicionalmente, se presenta la posibilidad de creación de redes más complejas y/o alianzas locales y extralocales -tales como «redes de política pública» (Delamaza et al., 2017) o «coaliciones promotoras» (Cortez & Maillet, 2018)- que permitirían aumentar la posibilidad de éxito en las demandas y en la modificación de políticas públicas (véase la figura 1).
2.3 Acumulación y combinación: preguntas/hipótesis específicas para el caso chilote
Para el caso chilote, un primer factor externo por considerar es el momento del ciclo salmonero, que se encuentra en declive tras la crisis del virus ISA a finales de la década anterior (Bustos, 2016). Un segundo factor relevante, asociado al anterior, es el impacto social de la salmonicultura, que ha implicado transformaciones profundas en la composición social e identidad cultural del territorio (Bustos, Délano, & Prieto, 2019).
Además de estos, se deben considerar los aspectos políticos, donde la presencia de una coalición gobernante «potencialmente favorable» en el poder central (Tatagiba & Teixeira, 2016) y la cercanía de elecciones municipales serían el tercer y el cuarto factor externo que condicionan los resultados de la movilización. Si estos factores actúan en favor o en desmedro de las demandas de los movimientos, es una de las preguntas por resolver en esta investigación.
Ahora bien, al examinar lo que sucede en el movimiento y las organizaciones, la pregunta que surge es si las experiencias previas de movilización en Chiloé -o acumulación territorial diacrónica de conflictos- permitieron la incorporación de aprendizajes y la creación de formas de coordinación locales suficientes para aprovechar las estructuras de oportunidad política y, así, generar resultados políticos de alcance mayor. En cuanto a los resultados políticos de alcance mayor, se consideran, por ejemplo, cambios en las políticas públicas o regulación de la industria en el sector respectivo; respuestas políticas en relación con demandas históricas como descentralización, salud, educación y conectividad interna; consolidación de organizaciones y movimientos y/o de instancias de concertación política locales o extralocales; elección de autoridades locales/regionales provenientes de los movimientos y organizaciones locales, entre otros). Para responder estas interrogantes, examinaremos a continuación cómo los elementos de acumulación y combinación concurren en el «mayo chilote» y cuáles son los efectos políticos que se generan tras dicho momentum de movilización.
3. Acumulación territorial de conflictos en Chiloé
3.1 Conflictos territoriales previos
La historia reciente de Chiloé muestra una sucesión de conflictos y movilizaciones sociales de distinta envergadura. Si bien algunos de ellos han sido documentados en diversos estudios de caso (véanse, por ejemplo, Arriagada, 2016; Bustos, 2016; Delamaza, 2012b; Garrido, Rodríguez, & Vallejo, 2015), hasta ahora no existen investigaciones que se hayan preguntado por la relación que pudiera existir entre ellos, ni si ellos sirvieron como antecedentes de acumulación territorial que incidieron tanto en el estallido del año 2016 como en sus consecuencias.
Si consideramos el período comprendido entre el año 2000 y mayo de 2016, los conflictos que consiguieron escalar -demandando atención de los niveles centrales del Gobierno y de la opinión pública nacional, por ejemplo- estuvieron motivados principalmente por demandas de servicios básicos en las áreas de salud y conectividad territorial. La primera gran movilización de este tipo se produjo en agosto de 2006 (y se reiteró luego en septiembre de 2008) ante la decisión del primer Gobierno de Bachelet de no construir el puente sobre el canal de Chacao. Se trataba de un megaproyecto que acortaría el camino entre la ciudad de Puerto Montt con Chiloé, y que había sido prometido por su antecesor, Ricardo Lagos (2000-2006). Antes de esta decisión, la opinión pública chilota estaba claramente dividida frente a la construcción del puente: mientras unos la defendían por motivos de «modernización» y mejora de la conectividad con el continente, otros sectores planteaban la necesidad de proteger a Chiloé de la intensificación del extractivismo y proponían inversiones alternativas, que consideraban de mayor utilidad para la isla (conectividad interna, salud, entre otras). A pesar de lo anterior, la decisión de no construir fue interpretada de manera transversal como «desprecio» y «abandono» por parte del poder central8. Se trató de una improvisada pero rápida movilización de autoridades locales (parlamentarios y alcaldes), apoyadas por empresarios y sindicatos de la pesca artesanal y del transporte de carga, entre otros9.
Este conflicto pasó rápidamente desde el ámbito técnico-sectorial al político (Ochsenius, 2009), lo que motivó una pronta y contundente respuesta de la autoridad a las demandas, bajo la forma del Plan Especial para Chiloé. Esta coordinación política, que contó con aliados estratégicos (principalmente parlamentarios) influyentes en el nivel central de gobierno, no comprometió más ampliamente a los diversos actores sociales e institucionales de la isla, que tampoco se habían alineado consistentemente a favor de la construcción del puente. Este conflicto tuvo varias etapas posteriores, que fueron modificando el Plan Chiloé, incorporando otras demandas de sectores con propuestas y capacidad de presión. Así, destaca la capacidad de organización de la Asociación de Municipios y en especial de los gremios locales de salud, que lograron intervenir para fomentar varias inversiones en salud comunitaria. Si bien se trató de una movilización de corta duración y apoyo restringido, tuvo importantes consecuencias en términos de inversión pública e intentos de adaptación de dicha inversión, en ausencia de una concertación efectiva de los actores locales y de planes de desarrollo (Delamaza, 2012b).
El año 2013, se generó otra movilización pública amplia, extendida y con repercusiones en la política pública. Esta vez, el conflicto se originó en la ciudad de Quellón, pero involucró a una serie de actores sociales que se organizaron en siete asambleas comunales, dando origen al denominado «Movimiento por la Salud Digna en Chiloé». Su principal objetivo era manifestar «la preocupación por las condiciones de precariedad del sistema de salud en que se encuentra la ciudad, y toda la isla» (Arriagada, 2016, p. 3). El momento más agudo del conflicto duró solo cuatro días, pero destacó por el alto nivel de organización, la unidad mostrada por los diversos actores sociales y políticos, en particular en Quellón, y el logro de soluciones concretas y de fondo en los temas planteados.
Por un lado, las demandas se organizan en torno a salud y se levantan a partir de una consulta amplia. En segundo término, las formas de movilización, que rehúyen la violencia y se esfuerzan en reducir los daños que estas producen. Los dos factores anteriores permitieron un diálogo directo con la autoridad policial y evitar la represión. Por último, destaca la organización de los actores sociales, que se expresa en una modalidad de concertación local donde confluyen actores del mundo social y político, en alianza con empresarios y comercio local. En ese contexto, el papel de las organizaciones de la pesca artesanal es sinérgico del movimiento, pues es su experiencia y trayectoria la que se utiliza para organizar y conducir la movilización10. En ese contexto, el alcalde, democratacristiano, actuó como vocero del movimiento, y se ejerció presión sobre la industria salmonera, dada la importancia que para esta tiene la localidad de Quellón, la cual respondió en los hechos apoyando al movimiento y, posiblemente, presionando a su vez al Gobierno para la pronta solución. Las entrevistas realizadas concuerdan en señalar diversas consecuencias positivas11. La confluencia de actores se volvió a expresar en las movilizaciones de mayo de 2016, que comenzaron en Quellón pero rápidamente se extendieron a toda la provincia.
Durante este período, ocurrieron varios otros conflictos en torno a la construcción de obras de gran envergadura en algunas de las principales comunas, tales como el mall de Castro (Bustos, 2016) y el Parque Eólico en Ancud (Garrido, Rodríguez, & Vallejos, 2015). Tanto estos, como los conflictos detallados más arriba, que lograron escalar a nivel provincial y regional, generaron acumulación de experiencias, demandas, redes y recursos para los actores locales. Como veremos a continuación, muchos de los actores protagónicos en las distintas aristas del «mayo chilote» participaron de manera directa o indirecta en los conflictos anteriores.
3.2 El «mayo chilote»
El conflicto de Chiloé en 2016 se originó, como señalamos, en la veda que se estableció a la recolección de algas y mariscos, así como a la extracción de mariscos y peces en la costa chilota, que afectó severamente la fuente de ingresos de gran parte de las familias del archipiélago. La modalidad de organización fue principalmente comunal, es decir, no respondió a una conducción unificada ni a una pauta acordada en toda la isla. Así, se detectan diferencias bastante fuertes en la dinámica seguida por las organizaciones en las diferentes localidades.
En términos organizacionales, conviene distinguir entre los sindicatos de la pesca artesanal, las organizaciones emergentes y sectores con débil organización que surgieron durante el conflicto. Los sindicatos están presentes en las ciudades principales (Ancud, Castro y Quellón), pero también en otros poblados menores, como Chonchi, Queilen, Quemchi, Dalcahue y Cucao. Estas organizaciones de tipo formal son de larga data, mantienen una vinculación permanente con las autoridades del sector pesquero, en especial para la determinación de cuotas de pesca por especie y por zona, y son de tipo territorial. Cuentan también con organizaciones nacionales de pescadores artesanales, aunque no siempre actúan subordinados a las directivas nacionales. Durante el conflicto fueron los sindicatos los que llevaron adelante la negociación con el Gobierno, consistente principalmente en la determinación de montos y duración de bonos en dinero para los pescadores registrados en el listado oficial, mientras durara el fenómeno de la marea roja. Estas organizaciones cuentan con una vasta experiencia organizacional y repertorio de movilización. El rol central de los sindicatos tuvo como consecuencia que fueran estos los que acordaran el cese de las movilizaciones12.
Las organizaciones emergentes son mucho más heterogéneas que los sindicatos de pescadores y, a la vez, no tienen una institucionalidad establecida, y se organizan a través de «asambleas sociales» y movimientos. Expresan, por una parte, la diversificación de la población chilota producto del incremento demográfico, la urbanización y la transformación productiva. Y, por otra, se trata de un fenómeno que se ha dinamizado luego del incremento de las movilizaciones en el país a partir de 2005 y, en especial, luego de la coyuntura 2011/2012. Su trayectoria difiere en cada comuna y están presentes sobre todo en las ciudades más grandes. Surgieron principalmente en el contexto de las movilizaciones por la educación en 2011, además de los encuentros «Pensar Chiloé» y del Movimiento por la Salud Digna, ambos ocurridos durante 2013. También se puede mencionar el Consejo Consultivo de Salud y el Movimiento «Chiloé está Privao». También existen organizaciones en torno a la defensa del patrimonio cultural y centros de estudio dedicados a Chiloé.
Por último, durante el conflicto se hicieron visibles sectores que no cuentan con organizaciones fuertes. Es el caso de las mujeres recolectoras de algas, posiblemente el sector más empobrecido y menos representado en las asambleas y mesas de negociación, que se diferenció claramente de las demandas de los pescadores organizados. También surgieron con fuerza e identidad propia las agrupaciones indígenas del pueblo williche, con presencia en las movilizaciones territoriales, más allá de su organización tradicional, el Consejo General de Caciques Williche de Chiloé13.
Esta dinámica de actores heterogéneos, movilizados en torno a agendas comunes, pero también desde organizaciones y capacidades diversas, consideró a un conjunto de manifestaciones públicas de gran masividad, tomas y bloqueos de caminos y vías de acceso a la Isla Grande (aunque también entre ciudades y localidades en el interior de ella); asambleas ciudadanas en diferentes territorios, negociación con las autoridades y elaboración de propuestas y pliegos de peticiones -que a veces incluían demandas no resueltas en conflictos anteriores, en temáticas de salud, educación y conectividad interna-. La permanencia de la acción colectiva y la amplia cobertura mediática facilitaron que organizaciones internacionales y relevantes en el ámbito ambiental, como Greenpeace, también se articularan a las demandas, generando una configuración de actores multiescalar14.
Desde el punto de vista de la acumulación en los actores locales, cabe destacar que el mutuo conocimiento y los aprendizajes de movilizaciones anteriores permitieron que muchas organizaciones emergentes y tradicionales funcionaran «en red», especialmente en los momentos iniciales y más álgidos del conflicto. Asimismo, actores clave en estas organizaciones coordinaban ocasionalmente con funcionarios de salud y otros actores municipales y de la política local para aspectos vinculados a la gestión cotidiana de las movilizaciones. Ejemplos de esta coordinación -la mayoría de la veces informal- eran la comunicación para abrir el paso a ambulancias por las barricadas levantadas en puntos de cierre de caminos; el apoyo en alimentos y abrigo para quienes se encontraban en tales puntos fijos; financiamiento para los viajes a Puerto Montt, e incluso la «asesoría política» prestada por concejales y otros para las instancias de negociación (en este último caso, particularmente a dirigentes pesqueros).
El conflicto fue enfrentado por el Gobierno central a partir de la declaración de «zona de catástrofe» el 29 de marzo, lo que le permitía movilizar recursos extraordinarios para Chiloé. En adelante, la interlocución fue llevada adelante por el ministro de Economía y consistió esencialmente en el ofrecimiento de un bono de dinero para los pescadores registrados durante los tres meses que se estimaba que podría durar la veda de extracción y pesca. Con ello, se acotó la representación isleña a los pescadores organizados y se limitó la demanda a la falta de ingresos de estos. Las organizaciones no fueron capaces de sostener la Mesa Provincial formada inicialmente ni su petitorio15, ni tampoco incorporar a organizaciones emergentes o con menos organización a las conversaciones con el Gobierno, lo que debilitó su poder negociador, fragmentando el movimiento, situación que el Gobierno aprovechó para imponer su solución.
4. Condiciones para la combinación: el rol los factores externos
4.1 Factores económicos y socioecológicos: el rol de la industria salmonera
La movilización de mayo de 2016 representa un punto de inflexión en la trayectoria de acumulación de la conflictividad en Chiloé, no solo por la magnitud de la movilización, sino especialmente por su relación con factores contextuales que pudo resultar en transformaciones políticas importantes e inéditas en el archipiélago. Así, y en concordancia con nuestra propuesta conceptual, un primer factor clave para el análisis es el momento o etapa de desarrollo del ciclo del proyecto salmonero durante el cual ocurre el «mayo chilote». Existe una vasta literatura que examina el rol gravitante de la industria salmonera en la (re)configuración reciente del territorio, no solo en términos de su economía política (Bustos & Irrarázaval, 2016), sino también de sus dinámicas socioculturales y socioecológicas (Román & Barton, 2015; Mondaca, 2017).
Hasta antes de la instalación de la industria salmonera, la economía local no tuvo la capacidad de absorber la mano de obra existente, y atravesó diversos ciclos de auge y decadencia económica, en torno a industrias menores (tales como la pesca, la explotación de madera, la agricultura de subsistencia, entre otros), por lo que los chilotes tendieron a emigrar de manera temporal o permanente hacia las regiones del sur, Argentina u otros lugares en Chile (Riveros & Fernández, 2018). En este contexto, la economía, el territorio y las costumbres de sus habitantes comenzarían a cambiar drásticamente con la expansión de la industria del salmón introducida a partir de la década de 1980, la cual se intensificó drásticamente durante la década de 1990, convirtiendo a esta industria en la segunda más importante del mundo después de Noruega.
El impacto de la industria se aprecia muy claramente en términos sociodemográficos. Entre los censos de 1940 y 1982, Chiloé pasó de 102 000 a 112 000 habitantes. Mientras que, en los siguientes 35 años, la población creció en 56 000 habitantes (INE, 2017). Las faenas agrícolas tradicionales de Chiloé se vieron abandonadas por las nuevas fuentes de empleo, lo que fue acompañado de una expansión poblacional de las zonas urbanas. Durante este período, Chiloé pasó de ser un territorio exportador de mano de obra a un territorio receptor de mano de obra de otras regiones del país. Este cambio implicó una diversificación sociodemográfica, una importante presión ecológica sobre los bienes naturales, y una transformación económica y sociocultural sin precedentes en el territorio.
En este proceso de fuerte expansión e intensificación, la salmonicultura ha enfrentado varios momentos de crisis económica y socioambiental, producto de su crecimiento acelerado y desregulado, a lo que se suman en la actualidad fenómenos derivados del cambio climático global. En particular, se puede apreciar un fuerte declive de la industria posterior a la crisis del virus ISA, el año 2007, la cual no fue capaz de soportar el nivel de intensificación de su producción con las herramientas tecnológicas y normativas con que contaban, sobre todo en términos medioambientales y sanitarios16. La producción disminuyó en un 25%, se cerraron el 50% de los centros de cultivo y 20 000 personas perdieron su empleo, relacionado de manera directa o indirecta a la salmonicultura (Carreño, 2010). Aunque hubo algunas movilizaciones vinculadas al desempleo, buscando subsidio estatal, la crisis misma dejó instalado el peligro socioambiental de la -hasta entonces- actividad productiva estrella de la región. La industria recurrió al Gobierno para buscar apoyo para su reactivación. Como contrapartida, ofreció someterse a reglas más estrictas de regulación, por sobre la «autorregulación» defendida hasta ese momento (Cid & Barriga, 2016). A pesar de lo profundo de la crisis producida, no se llevó a cabo un real aprendizaje industrial como consecuencia de ella, sino solo una mayor interrelación de la industria con el sector público, que incrementó su capacidad fiscalizadora, pero no entre los diversos actores de la industria ni de esta con la comunidad (Brauning & Rivera, 2017). De acuerdo con Cid y Barriga (2016), el problema permaneció latente, ya que las medidas de regulación no formaron parte de un debate social y político efectivo, que asumiera el riesgo existente.
El año 2016, la industria tuvo una baja en las exportaciones de salmón con respecto al año 2015 (Salmón Chile, 2021). En el año 2015, además, este sector viviría otra crisis asociada a la presencia del piojo de mar, el cual habría impactado negativamente tanto en la industria como en el ecosistema marino, provocando el traslado de la industria hacia regiones más australes en búsqueda de nuevos mercados de producción, lo cual ha impactado de manera significativa en la estabilidad laboral y socioecológica de Chiloé17.
Considerando estos antecedentes desde el punto de vista de la acumulación territorial, es posible inferir que en Chiloé se estaba fraguando lentamente una «crisis de legitimidad», tanto de la industria salmonera como del propio Estado, y que un estallido social como el que ocurrió el año 2016 era cuestión de tiempo. Si bien la industria fue sindicada inicialmente como la principal responsable del fenómeno de la marea roja -tanto por los sindicatos pesqueros como por las organizaciones sociales y políticas emergentes-, el conflicto se enmarcó rápidamente como un «desastre natural», donde el principal adversario era el Estado central18. Así, es posible observar que tanto la legitimidad de la industria como la del Estado se erosionaron, generando un malestar latente generalizado a nivel social, lo cual, sin embargo, no se tradujo en una transformación estructural en la relación entre sociedad, Estado e industria (Bustos, Delamaza, & Rivas, 2021).
4.2 Factores políticos
Al examinar los factores políticos que anteceden al «mayo chilote», se observa, en primer lugar, la continuidad de un tipo de relación político-productiva entre el Estado y la Provincia de Chiloé luego del triunfo presidencial de Michelle Bachelet y una coalición de centro e izquierda el año 2014. Su programa de gobierno, así como las políticas públicas para la zona, no representaron una modificación de la estructura entre industria, medio ambiente y recursos marinos, con respecto a la presidencia de Sebastián Piñera (2010-2014), apoyado en una coalición de derecha, lo que constituyó un «primer desaliento» para los habitantes de Chiloé (Carreño, 2010, p. 31).
En términos de oportunidades políticas, la conformación de la coalición de gobierno de la presidenta Bachelet, al incorporar a partidos políticos con capacidad de articulación en los movimientos sociales, tales como el Partido Comunista y el Partido Socialista, puso al Gobierno en una posición negociadora significativamente ventajosa frente a dirigentes sociales locales, sin experiencia ni aliados políticos tradicionales dentro del sistema político. En este sentido, el triunfo de Bachelet contribuyó a concentrar la capacidad negociadora de la élite al permear dentro del propio movimiento social. Este punto es significativo, puesto que, a pesar de contar con una coalición de gobierno favorable al movimiento social, al menos en términos ideológicos, el proceso y resultado político mostró no ser conveniente para las demandas del movimiento social chilote.
La estrategia del Gobierno, en este sentido, consistió en entablar un proceso de negociación únicamente con dirigentes de pescadores y buzos, anulando el diálogo con la Mesa Social Provincial, a través de una agenda específicamente laboral-productiva, centrada en la entrega de bonos por el período que durara la marea roja. En este escenario, resulta relevante que el liderazgo de la industria salmonera, a través de Salmón Chile, fuera favorable al Gobierno, lo que generó una articulación público-privada totalmente alineada en el territorio. Como consecuencia, se puede observar que el movimiento social, a pesar de crear una importante oportunidad política, no logró permear en la estructura de la élite.
A nivel local, por su parte, el rol de los municipios no fue significativo ni un articulador relevante de las demandas del movimiento social. Se puede observar en las principales administraciones locales que el momento del ciclo electoral incide en la posición y declaración de las autoridades locales, que buscan mantener cierta neutralidad en torno al conflicto, con el fin de demostrar lealtad dentro de sus propias coaliciones. La cercanía de elecciones municipales, en este sentido, considerando la opinión pública favorable al movimiento con gran presencia mediática, se presentaba como un escenario propicio para que los actores del sistema político formal pudieran intervenir y procesar el conflicto, escuchando y acogiendo las demandas de las organizaciones de base. Prueba de ello son las constantes protestas en solidaridad al movimiento social en las ciudades de Santiago, Concepción, Valparaíso, entre otras.
De manera complementaria, Chiloé recibió una fuerte presencia represiva policial, que tenía como finalidad someter el despliegue social de las demandas, contribuyendo a un clima de violencia y miedo, en un contexto territorial sin experiencia en este tipo de procesos de conflictividad.
Dado lo anterior, se puede sostener que, a pesar de contar con un Gobierno ideológicamente cercano a las demandas sociales, así como a una opinión pública local y nacional favorable, es la élite de la coalición de gobierno (nacional principalmente, pero también local), articulada a la industria salmonera, la que cierra la oportunidad política para el logro de objetivos mayores.
Los resultados políticos que se observan en esta etapa son de alcance menor, por ejemplo: la fragmentación del movimiento a nivel provincial y un cambio en la política local, afectando principalmente a alcaldes de dilatada trayectoria de la Democracia Cristiana, lo que significa réditos políticos para la coalición de derecha, en tanto que las candidaturas a alcaldes y concejales voceros de las asambleas del movimiento social (fundamentalmente del Partido Comunista e independientes) obtuvieron una muy baja votación.
Si bien el movimiento de fragmentó, para algunas organizaciones emergentes los intentos de incidencia y solución fueron canalizados por otras vías, generando resultados políticos limitados. Una de ellas fue la vía judicial, a partir de la cual se buscaron responsabilidades asociadas al episodio del vertimiento de salmones que antecedió a la crisis por marea roja (Arriagada, 2019)19. Otra disputa se dio (y se sigue dando) a nivel discursivo, principalmente en torno al rol de la industria salmonera versus factores «naturales» en la crisis (Cabello, Torres, & Mellado, 2018; Mascareño et al., 2018) y otros episodios de intervención ambiental recientes en Chiloé y la Patagonia20. Finalmente, destaca la búsqueda de alianzas extralocales en oposición a la expansión de la industria salmonera y otras intervenciones ambientales21. Sin embargo, ninguna de estas acciones ha impactado (hasta ahora) ni la regulación de la industria ni la consolidación de alternativas políticas locales (y extralocales) que pudieran canalizar políticamente las demandas del movimiento.
5. Discusión del caso estudiado
De acuerdo con el análisis de acumulación y combinación que hemos realizado, el caso arroja interesantes elementos para la reformulación enriquecida del modelo conceptual. La movilización del «mayo chilote» puede ser vista como un punto de inflexión de un ciclo acumulativo de conflictividad de al menos unos 10 años, relacionado con el despliegue y dinámicas de transformación ocurridas en la isla a partir de la década de 1990. Nuestro argumento es que dicho ciclo podría haber producido diversas consecuencias políticas de alcance mayor, tales como una mayor regulación de la industria salmonera, la respuesta a demandas históricas en torno a la descentralización, salud, educación y conectividad interna, y/o un avance organizativo o de propuestas y liderazgos políticos entre los actores movilizados.
En primer lugar, se observa en el caso estudiado que Chiloé ha tenido una sucesión de conflictos importantes en el último decenio, los cuales han producido importantes consecuencias en términos de política pública y abordaje de los problemas del archipiélago. Sin embargo, esta acumulación hasta ahora ello no se ha traducido ni en una articulación creciente de las fuerzas sociales que han impulsado dichos conflictos ni en el desarrollo de una gobernanza provincial de mayor densidad y capacidad de decisión. Ello a pesar de existir importantes bases de sociabilidad comunitaria e incluso de identidad religiosa, de la intensa actividad social y cultural que existe en la isla, y también de la proliferación de organizaciones y movimientos en defensa del territorio en los últimos años. Todos ellos, si bien cumplieron un rol de politización importante durante la movilización (Bustos & Román, 2019), no fueron suficientes para generar cohesión y unidad en las demandas.
En segundo lugar, la variable territorial resulta relevante en la dinámica de la conflictividad: de una parte, el orden centralizado que rige al país no contempló hasta 2021 la posibilidad de elegir autoridades regionales ni provinciales, y bloquea la generación y desarrollo de una esfera política más fuerte; de otra, el ordenamiento regional perjudica a Chiloé en cuanto sitúa las decisiones políticas y económicas en Puerto Montt, dejando para el archipiélago las faenas y la explotación intensiva del mar interior. El peso demográfico de Puerto Montt también inclina las decisiones políticas hacia los intereses de dicha comuna urbana. Ello sitúa a la isla en una condición periférica que se suma a la falta de autonomía. Pero también la conformación interna del territorio chilota lo divide significativamente, incluso si solo se considera la Isla Grande. No nos referimos a la distancia y la conectividad, sino a la conformación socioproductiva de cada zona y, sobre todo, al acelerado proceso de transformación que cada una de las zonas ha experimentado. A modo de ejemplo, digamos que la excapital provincial, Ancud, es la de menor crecimiento y ocupa hoy una posición desmedrada en relación con Castro y Chiloé central. Esta transformación acelerada está presente tras la emergencia de conflictos, pero, al mismo tiempo, dificulta su conversión en articulación social y política. De acuerdo con lo anterior, los conflictos han tenido orígenes localizados en alguna de las zonas (Ancud en 2008; Quellón en 2013) y han tenido una expansión a la escala provincial, pero ello no se ha consolidado. Antes bien, han predominado las diferencias y la diversidad existente.
En términos de oportunidades políticas, con la crisis del ISA se produjo un contexto de propicio que fue aprovechado por la industria para obtener respuestas de inversión, pero careció de proyección en términos de articulación interna, como se aprecia en la crisis de la Asociación de Municipalidades de Chiloé. En 2013, la dinámica en Quellón articuló incluso a la industria salmonera, lo que redundó en un importante poder de negociación y en cierto fortalecimiento organizacional a nivel local. En 2016, la movilización alcanzó a toda la isla, pero la negociación del conflicto se situó fuera de ella, fue conducida muy fuertemente por el Gobierno central y solo apuntó a compensaciones de corto plazo. Todo lo anterior nos lleva a reforzar la importancia de examinar la relación entre acumulación y combinación de factores internos y externos a la hora de analizar los resultados políticos de los conflictos.
6. Conclusiones: enriqueciendo el modelo explicativo más allá de la acumulación territorial
Examinemos las consecuencias de la investigación desde el punto de vista de la teoría. En ese plano estaríamos en presencia no solo de acumulación y aprendizaje (en los actores y sus dinámicas), sino que, a primera vista, este proceso reúne varios factores de oportunidad política que -según la literatura- permiten efectos combinados a favor de la transformación. Entre ellos, se destacan la presencia de una coalición favorable en el poder y una opinión pública afín a las demandas. A esto se suman el declive en el ciclo económico extractivo y la cercanía de elecciones locales como factores de oportunidad. Sin embargo, a diferencia de otros conflictos territoriales, las consecuencias políticas de corto plazo en este caso son modestas (principalmente, algunos cambios en la conducción de los municipios) y son interpretadas por los actores sociales más bien como una derrota.
Se hace necesario, entonces, volver a nuestra pregunta inicial: ¿en qué condiciones la acumulación (diacrónica) de la conflictividad territorial en combinación con ciertos factores de oportunidad política son suficientes para generar efectos políticos significativos? En primer lugar, es importante señalar que la acumulación de la conflictividad en un territorio es relevante y puede condicionar las consecuencias políticas de estos. Sin embargo, no se trata de una secuencia puramente ascendente, del paso de una escala menor a una mayor o de un conflicto local a uno de proyecciones más amplias. Como hemos planteado en este artículo, se requiere examinar cómo ocurre dicha acumulación y qué tipo de dinámicas se originan en el territorio y sus organizaciones.
Si bien el caso estudiado presenta una acción disruptiva prolongada, con repertorios clásicos y otros más novedosos de acción colectiva, las movilizaciones han sido de tipo reactivo, frente a crisis o fenómenos percibidos como amenazas externas. A esto se suman factores propios de una movilización de tipo social, que no se inscribe en proyectos u organizaciones políticas mayores, como el carácter amplio y difuso de la demanda, la ausencia de un liderazgo local unificado, la falta de concertación duradera entre actores políticos y sociales locales, además de la ausencia de coordinación multiescalar de las acciones. Todos ellos resultan aspectos que debilitan el logro de cambios políticos.
También se revelan como relevantes algunas variables de configuración del territorio. En el caso de un ordenamiento territorial centralizado y sin autonomía política, dificultan constituir una esfera pública local, en especial en los territorios «periféricos», menos poblados, etc. Por otra parte, se debe considerar la diversidad interna de los territorios, puesto que es diferente un conflicto en torno a una determinada faena minera, por ejemplo, que un conjunto de demandas provenientes de un territorio más extenso y diversificado. En este último caso, los conflictos pueden sucederse, pero la acumulación política se vuelve más difícil. Sin embargo, tal como muestran otros casos -como, por ejemplo, las llamadas «zonas de sacrificio»-, la acumulación territorial no es solo un asunto de diversidad, sino también de cómo se produce la «contaminación» entre conflictos. Vale decir, cómo se difunden los aprendizajes, el papel de los liderazgos articuladores, el éxito relativo que puede tener una determinada estrategia, entre otros. Se trata, en definitiva, de algo más relacionado con la esfera política que con las características estructurales del territorio. La construcción social y política del territorio está condicionada por la diversidad, pero esta puede o no dar paso a la acumulación.
Pero, tal como se deja ver en nuestro marco teórico, también hay una influencia fuerte de aspectos que rebasan el territorio. Así, la acumulación de la conflictividad por sí sola no basta, pues requiere examinar cómo se combina con diversos fenómenos externos. En este caso, a diferencia de lo observado por Tatagiba y Teixeira (2016), la presencia de una coalición política potencialmente afín a los actores locales opera en un sentido similar a la cooptación y no como un «aliado» del movimiento. Adicionalmente, la ausencia o debilidad de aliados extraterritoriales poderosos con llegada al nivel central (tales como parlamentarios) podría explicar esta falta de contrapeso local ante el Gobierno central. Así, el papel desempeñado por los actores políticos locales, regionales y nacionales contribuye también a la desarticulación del movimiento y la dispersión de las demandas.
El papel de la dinámica económica de la industria extractiva, dominante en el territorio, puede considerarse también entre los factores que, combinados con la acumulación, explican las consecuencias de la conflictividad. En relación con ello, se observa una menor conflictividad durante el período de expansión de la industria, seguido de una demanda creciente por servicios del Estado, los que se vuelven insuficientes para la demanda creciente de la población y de la cual la industria no se hace cargo. También es interesante considerar el modo como se produce la conflictividad en torno a los problemas socioeconómicos y ecológicos específicos. En el período expansivo de las faenas extractivas -que generan empleo y tienen todavía pocas externalidades ecológicas negativas-, los conflictos tienden a focalizarse en el Estado y sus servicios, pues se incrementa la población y sus demandas de atención. Cuando, finalmente, se aprecia una crítica más amplia y global a los desequilibrios y a las consecuencias negativas de la producción extractivista, se requiere también de ciertas condiciones para su consolidación y proyección política. Supone la aparición, aunque sea de modo embrionario, de propuestas para un desarrollo territorial «postextractivista», en especial si este rubro experimenta una crisis. Supone también el abrir una fisura en el pacto entre Estado e industria, que abra paso a un nuevo ciclo de políticas públicas y regulaciones.
El caso analizado permite, por una parte, relevar el potencial interpretativo de los conceptos de acumulación y combinación considerados en conjunto, para comprender tanto las dinámicas como las consecuencias de la conflictividad socioterritorial. Por otra parte, dicho caso permite sugerir algunas modificaciones a los planteamientos sobre efectos acumulativos y combinados, señalados en la literatura. Primero, la acumulación territorial de conflictos «defensivos» requiere para su escalamiento -en este caso provincial- contar con formas de articulación de las demandas y algún grado de liderazgo unificador y concertación multiescala entre actores políticos y sociales locales. Segundo, las características internas y condicionamientos externos del territorio moldean las oportunidades políticas, y, por tanto, son variables que intervienen sobre las consecuencias. Es así como una falta de autonomía de las regiones y provincias, en un territorio de poco peso demográfico y político, disminuye el potencial de la movilización (aun cuando se cuente con una opinión pública favorable a nivel nacional e incluso internacional) y reduce sus consecuencias políticas. Por último, los factores relativos a la mediación política (no solo entre actores políticos, sino también de estos con representantes de las industrias y sectores productivos) condicionan el modo como operan las «alianzas» extraterritoriales, lo que implica que no siempre se comportarán de acuerdo con el modelo original. Es así como una variación del peso político de los representantes parlamentarios, unida a una orientación política del Gobierno central tendiente a evitar nuevos focos de conflictos regionales, dificulta más la obtención de cambios mayores.
En síntesis, el artículo permite ampliar y cualificar los planteamientos originales respecto de los efectos acumulativos y combinados, no solo introduciendo otros factores de contexto (más allá de los factores políticos), sino además sugiriendo matices que condicionan el impacto de tales factores y su combinación en las consecuencias políticas de los conflictos.
