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INTRODUCCIÓN
La rápida expansión de las ciudades en los últimos años ha traído innumerables problemas asociados al desarrollo urbano, que pasan desde temas sociales hasta políticos; como por ejemplo, la falta de espacio vital para los pobres en espacios centrales (Mishra & Mohanty, 2017), la movilidad en ciudades pequeñas e intermedias (Velasquez, 2018), y la deficiente visión en la regulación de ordenación y planificación urbanística, lo cual trae consigo confrontaciones innecesarias (Verduzco & Valenzuela, 2018). De tal modo, las políticas de vivienda y urbanismo de la mayoría de los países del mundo pasaron a una reestructuración, revisión o plantearon propuestas de nuevos lineamientos, hasta establecer agendas de desarrollo urbano mundiales y regionales. Todo ello, por una parte, con el propósito de atender lo establecido en los objetivos del desarrollo sostenible (en adelante ODS) con su horizonte al 2030, específicamente el objetivo 11 que busca conseguir que los sectores como los asentamientos humanos sean más inclusivos, con mayor seguridad, con capacidad de adaptación y sobre todo con la mirada en la sostenibilidad.
En ese contexto, en el año 2016 en Quito, se llevó a cabo una conferencia sobre vivienda y desarrollo urbano sostenible para instaurar la Nueva Agenda Urbana (NAU), la cual fue denominada Hábitat III. En ella, se estableció como objetivo lograr mayores oportunidades e igualdad de derechos para los habitantes de las ciudades y asentamientos humanos, en relación al derecho internacional y respetando las libertades fundamentales, en virtud de la Carta de las Naciones Unidas (Organización de las Naciones Unidas, 2017). De manera análoga, un año después en la región de América Latina y el Caribe, como propuesta para implementar lo visto en Quito, se estableció el Plan de Acción Regional (PAR), el cual se centró en el apoyo de la unificación de ciudades y asentamientos humanos, apuntando a que los habitantes logren ejercer plenamente todos sus derechos y libertades (Comisión Económica para América Latina y el Caribe [CEPAL], 2017a), e incluyendo una serie de ejes de acción relacionados a los problemas urbanos y necesidades territoriales de la región.
En ese marco, los objetivos que se establecen en estos documentos son la base para la guía de planes de desarrollo urbano para los países miembros de las Naciones Unidas, especialmente para los que pertenecen a América Latina, donde los problemas de desarrollo urbano tienden a ser aún más complicados debido a los problemas de gobernabilidad, gobernanza y expansión urbana sin control; considerando que, la tendencia en la región de América Latina y del Caribe en materia urbana revela la diversidad de experiencias y antecedentes de las poblaciones socialmente vulnerables (CEPAL, 2017b), y que las necesidades sociales son las herramientas que utilizan las autoridades para tomar decisiones y formular políticas públicas (Palacios Garay et al., 2021), sobre todo en temas urbanos que apuntan al desarrollo sostenible de las ciudades. De manera que, ante los nuevos dilemas y la reestructuración de los modelos de crecimiento que traerá la economía mundial, se necesita un enfoque integrado, así como nuevos modelos de planificación urbana (Alva Fuentes & López Mares, 2018), donde cada país establezca sus políticas de desarrollo urbano basadas en los ODS, la NAU y el PAR en caso de los países de la región.
De esta manera, el Perú como parte de los países de la región América Latina, no ha sido ajeno a las tendencias y nuevos paradigmas de desarrollo urbano que se han visto desde el 2016. Es por ello por lo que, a través del Decreto Supremo N° 012-2021-VIVIENDA (2021), se aprobó la Política Nacional de Vivienda y Urbanismo (en adelante PNVU) hasta el 2030, donde se establecen los principales objetivos, alternativas de solución y lineamientos que buscan principalmente una eficiente gestión urbano territorial. Asimismo, en la misma línea temporal, se promulga la Ley Nº 31313, Ley del Desarrollo Urbano Sostenible (2021) (en adelante LDUS), que tiene como objetivo primordial alcanzar el desarrollo urbano sostenible del país.
Además, considerando los antecedentes ya mencionados, resulta importante comprender de forma breve el marco teórico de la política urbana y el desarrollo urbano sostenible. De modo que, Teitz (2015) menciona que la política urbana se refiere a las políticas de acción relacionadas con áreas y problemas urbanos, particularmente de carácter público. Sin embargo, Cochrane (2009) la describe como sólida y mundana, con una forma física de la ciudad como su expresión; y al mismo tiempo, como una categoría esquiva con variaciones de significado e importancia en los últimos años, a consecuencia de los cambios ideológicos de la política y economía.
En esa línea, entre los cambios ideológicos de política y los problemas urbanos que van avanzando, junto con la política urbana, es más habitual que autoridades locales avancen en la creación de planes urbanos, estratégicos, turísticos y/o algunos proyectos influyentes, reconociendo el impulso de transformación, innovación y sostenibilidad urbana en beneficio de las ciudades y su gente (Vásquez, 2014). Por otra parte, sobre todo, muchos gobiernos han considerado la sostenibilidad urbana como una prioridad que debe ser aplicada entre los países desarrollados y en los que se encuentran en desarrollo (Burgess, 2003). De manera que, el desarrollo sostenible de las ciudades es un recurso para alcanzar altos estándares de calidad urbana y un nivel de vida decente en los ciudadanos (Ilin et al., 2016).
Dicho lo anterior, se observa que las ciudades no se consideran sostenibles debido a distintos choques inesperados; por lo tanto, dependerán de su capacidad para adaptarse a las externalidades dinámicas a fin de garantizar su sostenibilidad (Cifuentes Ruiz & Llop Torné, 2015). Para ello, las estrategias de desarrollo urbano sostenible no tienen que ser completamente temáticas o globales y deben abarcar todos los temas y disciplinas posibles (Nasarre y de Goicoechea et al., 2017). Es por ello que, Karppi y Vakkuri (2020) subrayan que para promover la sostenibilidad del desarrollo urbano, no solo se debe enfocar en el lado ecológico, sino también en el aspecto social y financiero; además, como parte de un enfoque eficaz para el desarrollo sostenible, se encuentra la buena gobernanza (Rana, 2011).
En efecto, la comprensión del planeamiento del desarrollo urbano sostenible debe observarse desde un enfoque integrador que emerge de lo explícito (Castillo García, 2010). No obstante, así como cualquier termino, la sostenibilidad urbana es muy ambigua; sin embargo, la falta de una definición exacta tiene varias ventajas, lo cual permite a las comunidades formar conceptos de sostenibilidad urbana basados en su propia cultura urbana, valores, circunstancias y limitaciones (Vojnovic, 2014). Razón por la cual, la sostenibilidad urbana es en esencia un proceso dinámico que armoniza el entorno urbano, económico y social mediante el diseño, el planeamiento y las prácticas institucionales (Huang et al., 2015).
En ese sentido, la finalidad de este escrito es realizar un análisis exploratorio descriptivo sistemático de la PNVU y LDUS, guía y norma emitidas en el primer semestre de 2020 aproximadamente, con el propósito de identificar las categorías principales y extraer las subcategorías más significativas de ambos documentos, que ayuden a complementar y comprender los paradigmas de la planificación urbana y territorial de la región, con el fin de asociarlo con el desarrollo urbano sostenible. De modo que, el estudio responde a las siguientes preguntas de investigación: 1) ¿Qué subcategorías se encuentran en la PNVU y la LDUS?, 2) ¿Cuáles son los conceptos y/o componentes más importantes de la PNVU y la LDUS?
MATERIAL Y MÉTODOS
El ensayo tuvo un enfoque cualitativo, de tipo exploratorio descriptivo y diseño sistemático con el método comparativo constante. En ese sentido, en un inicio el estudio fue de tipo exploratorio, con la recopilación de leyes, guías y normas sobre la política urbana y desarrollo urbano sostenible, obtenidas de sitios web oficiales del gobierno de Perú, específicamente del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS) y el Diario Oficial El Peruano, con el fin de explorar y obtener la información de los documentos para someterla al análisis sistemático. En segunda instancia, con la información obtenida, pasó a ser de tipo descriptivo, buscando precisar y clasificar la categorías, conceptos y componentes de la política urbana y desarrollo urbano sostenible encontrados en los documentos previamente recopilados.
En cuanto al método comparativo constante, como menciona San Martín (2014), es una forma sistemática e iterativa de interpretar el texto y comparar el código con el nuevo código, lo que proporciona una comparación continua. De manera que, el diseño sistemático empezó agregando, al software de análisis cualitativo Atlas.ti, los documentos primarios conformados por el resumen de la PNVU y el texto de la LDUS, para elaborar, a través de una categorización, una codificación abierta, que según San Martín, viene a ser el proceso de abordar el escrito con el fin de descubrir conceptos, ideas y significados.
En segundo lugar, mediante la codificación abierta se identificó la categoría principal para cada documento primario, las cuales fueron los ejes primarios en cada temática. Además, de las categorías principales se desprendieron subcategorías, que pasaron a ser de un segundo grado. Posteriormente, con las categorías principales y las subcategorías, mediante la codificación axial, se buscó la relación entre cada una de ellas. Por último, es necesario precisar que en el estudio se utilizó Atlas.ti.9 para el análisis sistemático.
RESULTADOS
Producto del análisis sistemático realizado en el software especializado, se logró identificar las categorías principales y obtener las subcategorías; posteriormente, con la codificación axial se obtuvieron cuatro redes semánticas producto de los códigos abiertos. Además, las categorías principales se dividen en: a) política nacional de vivienda y urbanismo, y el b) desarrollo urbano sostenible; cada una producto de la evaluación de los documentos de la PNVU y la LDUS; de manera que, los resultados obtenidos de ambas categorías se exponen en los siguientes apartados.
Política nacional de vivienda y urbanismo (PNVU)
En primer lugar, la PNVU fue aprobada mediante Decreto Supremo N° 012-2021-VIVIENDA (2021), compuesto por diez apartados, cada uno con información diferente que en conjunto forma en su totalidad la política nacional con su horizonte al 2030. A su vez, la PNVU realizada por el MVCS, ente conductor de la referida política, consta de dos versiones: a) versión completa que consigna los diez apartados, en los cuales también se encuentran el glosario de términos y los anexos de manera extendida; y, la b) versión resumida, en la que se excluyen cuatro apartados de la versión completa que corresponden al resumen ejecutivo, la normatividad, el glosario y los anexos.
Dicho lo anterior, la primera red semántica producto de la sistematización muestra los componentes de la primera parte del resumen de la PNVU (Figura 1). En esta primera parte de la PNVU, se identificaron seis subcategorías, de las cuales dos son de tipo causal y están compuestas por el problema público y problema multicausal, además dos son intervinientes como los efectos y causas; y por último, la vulnerabilidad social como la pobreza monetaria de tipo causal están vinculadas al problema público.
Asimismo, dentro de la red se visualizan seis efectos y tres causas que se desprenden del problema público, que son de tipo estratégico e interviniente, llegando a ser las subcategorías de tercera línea de la red semántica. Por otro lado, los efectos que se encontraron se relacionan con temas como: a) la salud integral, b) desigualdad económica y social, c) medio ambiente, d) desarticulación del espacio, e) construcción de la comunidad, y f) vulnerabilidad y riesgo. De igual manera, las causas se vinculan con: a) la insostenibilidad del suelo, b) la inequidad habitacional, y c) la planificación urbana territorial. También, es importante mencionar que la subcategoría sobre el acceso limitado e inequidad de las soluciones habitacionales es la que tiene una mayor interrelación con sus similares.
Nota. Figura que muestra las subcategorías de la primera parte de la PNVU. Elaborado a partir del análisis sistemático del resumen de la PNVU del MVCS
Figura 1 Red semántica de los efectos y causas de la PNVU
La segunda red semántica tiene relación con el diagnóstico y los objetivos del resumen de la PNVU (Figura 2). En ella se obtuvo ocho subcategorías, de las cuales tres son de tipo estratégico que son el seguimiento, evaluación y reporte de cumplimiento; dos causales que son la habitabilidad y los objetivos prioritarios, dos intervinientes que son la población y el habitante, y una de consecuencia que es la visión al 2030.
Es necesario mencionar que, nueve subcategorías se encuentran en la tercera línea, y estas son de tipo causal e intervinientes. Entre estas nueve subcategorías, se resaltan los cuatro objetivos relacionados con los temas de: a) la ocupación del suelo, b) la habitabilidad externa, c) el desarrollo sostenible de las ciudades, y d) el acceso a viviendas adecuadas. Asimismo, se tiene presente a los lineamientos y provisión de servicios, los cuales son parte de los objetivos prioritarios; así como, la habitabilidad externa e interna, que tienen una relación de tipo causal, y la mejora de las condiciones de habitabilidad de tipo interviniente, que se relacionan con las demás subcategorías y la categoría principal.
Ley de desarrollo urbano sostenible (LDUS)
De manera semejante que la PNVU, para el análisis de la segunda categoría principal, se tomó a la LDUS, que fue promulgada con la Ley Nº 31313 por el Congreso de la República del Perú el 22 de julio de 2021.
En la tercera red semántica (Figura 3), que describe la LDUS, se muestra nueve subcategorías y entre ellas se encuentran los principios y enfoques, las directrices, el SICCEP, el Observatorio Urbano Nacional, el catastro urbano, los derechos y deberes de la propiedad predial que son de tipo contextual, la finalidad y los objetivos de tipo causal, y la organización del desarrollo urbano de tipo interviniente. Por otro lado, veintiún de ellas son subcategorías que están en la tercera línea dentro de la red semántica, donde los temas que se destacan por su interacción con otros son: a) el sistema de gobernanza, b) la planificación urbana, c) el acondicionamiento del territorio, d) los instrumentos de planificación territorial, e) la función urbanística, y f) la participación de la sociedad civil efectiva.
Nota. Figura que muestra las subcategorías de la primera parte de la LDUS. Elaborado a partir del análisis sistemático de la LDUS
Figura 3 Red semántica de la LDUS
Por último, la cuarta red semántica (Figura 4), que integra el desarrollo urbano sostenible de la LDUS, muestra cuatro subcategorías que se desprenden del desarrollo urbano sostenible, entre las cuales se encuentran la gestión de riesgos de desastres, el acondicionamiento territorial y la vivienda social, que son de tipo interviniente, y la gestión del suelo que es de tipo causal. En esta última red semántica, se puede visualizar que las subcategorías que componen la tercera línea son veinticinco, destacando como principales temas la declaratoria de riesgo, el equipamiento urbano y los planes de acondicionamiento territorial.
DISCUSIÓN
El trabajo apoyado del método comparativo constante, responde dos preguntas puntuales con respecto a las categorías y subcategorías que se derivan de la PNVU y la LDUS, las cuales están relacionadas con la política urbana y el desarrollo urbano sostenible, que de manera académica, para las investigaciones cualitativas, aporta con la adecuada y fácil identificación de variables para su estudio de forma individual o masiva, impulsando a que los estudios del mismo tipo sean más fáciles de ejecutar y permitan enfocarse en el análisis netamente descriptivo o analítico que en el análisis de la categorización en sí misma.
En el primer análisis a la PNVU, se encuentran subcategorías interesantes asociadas a los efectos y causas de la política urbana, como la vulnerabilidad social y pobreza monetaria, que si bien es cierto no se asocian con las demás subcategorías de alguna forma, al momento de definir la problemática pública de la PNVU son consideradas dentro del contexto del problema. Además, es importante tener en cuenta que ambos son aspectos afiliados al tema social y económico monetario, conceptos que se encuentra en la mayoría de los problemas urbanos en documentos como la NAU y el PAR, siendo más notorios sobre todo en países en vías de desarrollo como los de América Latina y el Caribe.
Por otro lado, la habitabilidad como subcategoría es un concepto recurrente en toda la PNVU, además viene a ser un eje entre la población y el habitante como se deja notar en la Figura 2. De modo que, aproximando la habitabilidad a la teorización del desarrollo urbano sostenible inicial y en contraste con otros autores, la habitabilidad resulta una condición para la mejora de la calidad de vida (Moreno Olmos, 2008) proveniente de la necesidad de los habitantes (Arcas-Abella et al., 2011; Cubillos González et al., 2014), que conduce a la sostenibilidad urbana a consecuencia de todos las causas y efectos en el desarrollo urbano.
Por otra parte, de los resultados del análisis de la LDUS, se encuentran subcategorías que son propias de una ley similar, como los principios y enfoques, la organización, los deberes y derechos, directrices, instrumentos y sistemas que son los componentes para que la ley posea una estructura lógica y se constituya en una norma reguladora en determinada materia; en el presente caso, la búsqueda del desarrollo urbano sostenible. Es necesario subrayar que, como en el caso de la PNVU, la conformación de las subcategorías de la LDUS deja resaltar notables componentes dentro de ley; por ejemplo, el caso del sistema de gobernanza que llega a asociarse con la planificación urbana, el acondicionamiento territorial y sobre todo con el desarrollo urbano sostenible. Además, esta misma subcategoría de manera indirecta se relaciona con la participación ciudadana, que viene a ser parte de la organización del desarrollo urbano.
Un caso similar sucede en la última red semántica (Figura 4), donde el acondicionamiento territorial y planificación urbana se interrelaciona con la gestión de desastres a través de la incorporación del riesgo, además con la vivienda de interés social que a la vez se compone del equipamiento urbano y la vivienda social; por último, se relaciona con la zonificación y clasificación del suelo de forma indirecta.
Todas las observaciones de los párrafos precedentes se relacionan también con autores como Juknelienė et al. (2017), quienes mencionan que la implementación de la reforma de la planificación urbana ha dado lugar a un cambio hacia una planificación de mayor complejidad que se orienta a garantizar el desarrollo sostenible. De la misma forma, Ledesma González (2021) señala que dada la complejidad de la planificación territorial, las decisiones que se tomen deben ser producto del conocimiento de todos los actores del territorio, en línea con el enfoque de las redes de gobernanza. Además, gran parte de la LDUS tiene similitudes con el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sostenible que fue aprobado con Decreto Supremo Nº 022-2016 (2016), en la cual se distingue con temas como el acondicionamiento territorial, el desarrollo urbano sostenible, territorio, entre otros.
De acuerdo con el objetivo del estudio y con el análisis de las redes semánticas de la PNVU y la LDUS, se logró identificar las categorías y subcategorías de ambos documentos. En ese sentido, se concluye que para alcanzar el desarrollo urbano sostenible es importante mirar hacia la habitabilidad, teniendo en cuenta que es una subcategoría recurrente en la PNVU, y que es una concepto que persigue la comodidad de los habitantes en un espacio urbano; además, es importante que las ciudades no solo se diseñen teniendo el aspecto espacial, sino también considerando los usos que los habitantes le dan a estos espacios (Espinoza Prado & Limay Castillo, 2018). Además, la LDUS y todas sus subcategorías se deben alinear a políticas nacionales, así como la PNVU. Sin embargo, como toda la política y mucho más aún una ley de esta índole, es necesario terminar con la descentralización de las regulaciones que rigen los planes y establecer un orden legal con una regla única que elimine contradicciones y desequilibrios (Benabent-Fernández de Córdoba & Vivanco-Cruz, 2020).
Para finalizar y fortalecer todo lo dicho hasta aquí, es importante dejar como reflexión los siguientes puntos que deben incluirse en la agenda a investigar en un futuro: ¿Qué otras categorías de la política de vivienda y sostenibilidad urbana son importantes para la elaboración de los documentos de gestión urbana en el Perú? ¿La habitabilidad como categoría es el único camino para alcanzar la sostenibilidad urbana para el Perú? ¿Qué factores de la política de vivienda tienen que ser profundizadas para alcanzar un mejor desarrollo urbano territorial en el marco del desarrollo sostenible urbano?
