INTRODUCCIÓN

El crecimiento urbano en el Perú se ha dado de manera informal, desordenada y en gran porcentaje ocupando espacios identificados como áreas de riesgo. Frente a ello, el Estado peruano ha establecido innumerables normas legales orientadas a mejorar la planificación urbana; sin embargo, a la fecha no existe una ley de ordenamiento territorial que lidere de manera transversal las estrategias y acciones a desarrollar frente a los diferentes escenarios. Por el contrario, los instrumentos de planificación se desarrollan según la ineptocracia de los servidores del Estado y la orientación partidaria de los gobernantes de turno.

Al respecto, ^{González-Acuña et al. (2021)} señalan que, en teoría, el desarrollo urbano debe obedecer a las directrices señaladas en las herramientas de gestión y políticas públicas, situación que no ocurre y empeora por los efectos desfavorables en el medioambiente y el suelo, lo que se traduce en un bajo bienestar para la población y una falta de sostenibilidad en las ciudades. Por este motivo, en la actualidad, existe poca planificación urbana, y los escasos planes urbanos no tienen en cuenta las cuestiones técnicas necesarias para su eficiencia o la intervención ciudadana.

Frente a esta situación, ^{Fernandez Maldonado (2015)} sostiene que los investigadores y planificadores urbanos coinciden en señalar que Lima no puede seguir creciendo informalmente con la ocupación del suelo de manera ilegal, pues la situación se ha vuelto insostenible tanto en el aspecto económico como en el social y ambiental; es más, la construcción informal es la causa de mayor impacto cuando ocurren daños por desastres naturales.

En relación con ello, el instrumento de planificación determina acciones y estrategias para mejorar el entorno urbano, sin embargo, el incumplimiento de sus propios objetivos y criterios confronta su propósito como práctica profesional. Al respecto, ^{Oktay (2016)} sostiene que existe una importante cantidad de estudios de casos de proyectos de planes urbanos que han cambiado o quedaron incompletos durante su implementación, debido a la mala gestión de las autoridades locales.

Cabe mencionar que ^{Abd Elrahman y Asaad (2021)} señalan que la incapacidad para lograr los objetivos del producto urbano en la ciudad no significa que haya un inconveniente con la localidad, sino la existencia de un problema con el diseño de este. Independientemente del diseño del plan urbano, la corriente urbanística o el paradigma con el que se enfoque el problema, la población seguirá aumentando y los espacios para la construcción de viviendas se irán reduciendo; por tal razón, los desafíos presentes y futuros de la urbanización requieren de prácticas de proyecto urbano que se sustenten en marcos teóricos sólidos, así como en herramientas y modelos de diseño.

En ese sentido, ^{Maring y Blauw (2018)} indican que, en todo el mundo, la necesidad por áreas urbanas saludables, resilientes y habitables se encuentra en aumento a medida que estas crecen en tamaño y población. Además, debido a la transformación de los habitantes, al cambio climático y a la necesidad de eficiencia de recursos, la presión sobre el espacio disponible y la complejidad para satisfacer las demandas de las áreas urbanas se incrementaría; estimándose así que para 2050 la magnitud de la población mundial que habite en áreas urbanas aumentaría del 54 % a un 66 %, donde una de las soluciones sería aprovechar mejor el subsuelo y los espacios subterráneos y sus funciones. De igual modo, la ^{Organización de las Naciones Unidas (2021)} destaca el rol fundamental de accesibilidad y diseño de los espacios urbanos para promover la igualdad y la inclusión social, articulando la innovación y el progreso económico de la población.

Conforme a lo señalado por ^{Montgomery (2015)}, en las últimas décadas, se ha presenciado interés en códigos y guías de diseño para orientar la planificación y el proyecto urbano; sin embargo, desde los paradigmas ambientales, existe la necesidad de enfatizar la definición de espacios públicos abiertos que a menudo solo se consideran superficialmente en las guías de diseño. Al respecto, ^{Lenzholzer (2015)} sostiene que los espacios públicos juegan un papel importante en la elucidación del carácter urbano del paisaje y son fundamentales para abordar los problemas clave del diseño urbano contemporáneo.

A ello, ^{Carmona (2019)} realiza un examen exhaustivo del espacio público de Londres y, como resultado, propone principios prescriptivos que los planificadores pueden utilizar para "regular el diseño y la gestión del espacio público". El estudio considera dos partes: la parte I identifica tres principios generales relacionados con la planificación estratégica clave para el desarrollo y regeneración de los espacios públicos que no suelen encontrarse en los documentos técnicos, y la parte II presenta siete consideraciones bastante detalladas para evaluar la calidad del espacio público.

Frente a la fragmentación urbana, ^{Cumiskey et al. (2019)} señalan a la integración como la articulación entre la política y la gestión, asimismo, precisan que los enfoques integrados permiten mejores resultados para la gestión del riesgo y la sociedad. Por su parte, ^{Velarde Herz (2017)} presenta a “la ciudad popular” como un paradigma urbano que sufre un continuo proceso de transformación y consolidación urbana, común a varias ciudades latinoamericanas, señalando que este proceso tendrá éxito en función de la capacidad de los funcionarios municipales; y que los planes urbanos cumplen un rol determinante para comprender el proceso de “urbanización popular”.

En cuanto a la gestión pública, ^{Palumbo et al. (2022)} la analizan con un enfoque crítico, pues ante la falta de legitimidad, sostienen que los funcionarios públicos presentan serias dificultades para solucionar los problemas de la población, en los diferentes países latinoamericanos. Debido a esta situación, la participación ciudadana se ha convertido en un instrumento importante para validar y lograr una gestión pública eficiente.

Económicamente, los recursos financieros influyen en gran medida en la gestión pública de los Gobiernos locales, por tal razón, ^{Araoz y Urrunaga (2020)} realizan una investigación sobre las finanzas municipales y su dependencia del Gobierno central peruano que contribuye a la reflexión sobre las posibles fuentes de financiamiento municipal, evalúan la estructura financiera municipal y muestran información relevante para el sustento de las futuras decisiones respecto de la política de descentralización.

Por su parte, ^{Calderón Cockburn (2019)} realiza un análisis de la informalidad urbana en el Perú, donde presenta la problemática frente al uso de la tierra pública como vivienda social, así como la política neoliberal que plantea soluciones desde el sector privado. Esta situación ha originado la aparición de mafias que lotean y venden parcelas de terrenos a los sectores de bajos recursos; sumado a ello, la situación se agrava con las normas y dispositivos legales de menor rango de los Gobiernos locales, que favorecen la informalidad, la corrupción y el clientelismo entre los agentes y el Estado, escenario que se perpetua en el tiempo.

En este contexto, la ^{Contraloría General de la República (CGR) (2022)} estima una pérdida del patrimonio del Estado mayor a S/ 24,000 millones de soles, ocasionada por la corrupción burocrática y la inconducta funcional de los servidores públicos en el 2021. Al respecto, ^{Shack Yalta (2022)} señala que la CGR ha denunciado ante el Ministerio Público a más de 13 000 funcionarios entre el año 2009 y el 2021, de esta cifra, el 4,6 % presenta sentencia y un mínimo porcentaje presenta condena efectiva.

Por tal motivo surge la pregunta: ¿De qué manera el plan urbano contribuye en la gestión pública de los Gobiernos locales del Perú? Es importante destacar que, la justificación social de la investigación recae en la optimización de la calidad de vida del ciudadano peruano mediante una adecuada planificación urbana. De esta manera, el objetivo de la investigación es demostrar que el plan urbano contribuye en la gestión pública de los Gobiernos locales del Perú, siendo la hipótesis desarrollada: El plan urbano contribuye significativamente en la gestión pública de los Gobiernos locales del Perú.

MÉTODOS

La investigación se realizó con un enfoque cualitativo, revisión documental, fase descriptiva, procedimiento transversal y no experimental. El proceso se inició con la identificación del problema y el objeto de estudio para luego proseguir con la revisión documental, que empezó con la recolección de datos y continuó con la revisión y análisis de la información, sin dejar de evaluar el contexto.

La recolección y selección de datos se trabajó con la técnica de la revisión documental, donde se aplicó el sistema de búsqueda de la información que se convierte en la naturaleza de la investigación, a partir de donde se realiza el análisis, interpretación y procesamiento para elaborar los resultados y proceder a la discusión y conclusión, siguiendo a ^{Yánez Moretta (2018)} para quien una adecuada base de datos históricos y técnicos permite la validación de las descripciones y explicaciones acerca de la investigación.

Los insumos de la investigación están representados por las leyes y reglamentos de desarrollo urbano sostenible y de espacios públicos, recientemente aprobadas por el Sector Vivienda, los reportes anuales de seguimiento del Plan Estratégico Sectorial de los últimos años, y los artículos científicos que analizan la problemática.

El análisis de datos se realizó empleando tablas con los indicadores de la planificación urbana en el Perú y figuras mostrando la línea de tiempo de las normas legales en los últimos años que muestran el cambio en la política gubernamental.

RESULTADOS

El Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS) es el ente rector del saneamiento en los tres niveles de gobierno, responsable de formular la política sectorial y, como parte de sus funciones, aprueba las normas legales de su sector. Por otra parte, el Congreso de la República del Perú (CRP) es el responsable de emitir leyes entre las que se encuentran aquellas orientadas a la protección de los espacios públicos (^{Ley N° 31199, 2021}) y a dirigir el desarrollo urbano hacia la sostenibilidad (^{Ley N° 31313, 2021}).

El análisis de la normativa peruana, en un horizonte de siete años, evidencia la producción de normas legales, las mismas que no han logrado efecto positivo sobre la planificación urbana. En el 2016, el MVCS señaló que la falta de aprobación de los Planes de Desarrollo Urbano por los Gobiernos locales había generado una grave problemática en la planificación de las ciudades y centros poblados por lo que se hacía necesario su inserción en una organización jerárquica estructurada en unidades espaciales de planificación territorial, de acuerdo con el área de influencia geoeconómica para priorizar la inversión privada y pública, por lo que se aprobó el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sostenible - RATDUS con el DS N°022-2016 VIVIENDA, que no tuvo mayor impacto.

Más adelante, se promulgaron otras normas legales en el mismo sentido y es en el 2021 que, en concordancia con el compromiso adquirido en la Agenda al 2030 y los ODS, se promulga la Ley N° 31313, Ley de Desarrollo Urbano Sostenible - DUS y su Reglamento DS N°012-2022 VIVIENDA, para regular el acondicionamiento territorial, la planificación urbana, el uso y la gestión del suelo urbano, a efectos de lograr un desarrollo urbano sostenible. A la fecha, los Gobiernos locales se encuentran en proceso de adecuación a la norma, sin que se demuestre un verdadero interés en su implementación al no ser prioridad en sus acciones de gobierno (Ver Figura 1).

Nota. Elaborado con datos tomados de ^{Decreto Supremo N° 022-2016-VIVIENDA, 2016}; ^{Decreto Supremo Nº 010-2018-VIVIENDA, 2018}; ^{Decreto Supremo Nº 012-2022-VIVIENDA, 2022}; ^{Decreto Supremo Nº 001-2023-VIVIENDA, 2023}, por Poder Ejecutivo; ^{Ley N° 31199, 2021}; ^{Ley N° 31313, 2021}, por Congreso de la República del Perú.

Figura 1 Línea de tiempo de normas legales peruanas sobre planificación urbana 2016-2023 

Por lo tanto, a pesar de existir un marco legal, los Gobiernos locales, encargados de la ejecución y aplicación de las normas legales, no han alcanzado acciones significativas, al contrario, los resultados no son alentadores.

El Registro Nacional de Municipalidades (RENAMU) es responsable de actualizar la información de los Gobiernos locales y enviarla al MVCS para la elaboración de los Reportes de Seguimiento que se realizan cada año. El análisis de la información estadística demuestra que los Gobiernos locales no han logrado elaborar los planes urbanos indispensables para mejorar la gestión pública municipal (Ver Tabla 1).

Tabla 1 Gobiernos locales con planes urbanos vigentes, periodo 2015-2019 

Nota. Elaborado con datos tomados del Reporte de Seguimiento del Plan Estratégico Sectorial Multianual (PESEM) 2016-2026, Sector Vivienda y Construcción. Año 2021, por ^{Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, 2022} (https://www.gob.pe/institucion/vivienda/informes-publicaciones/3271784-plan-estrategico-sectorial-multianual-pesem-2016-2026).

De lo anterior se desprende que, en el periodo 2015-2019, el indicador 1 “nivel de planificación urbana” muestra que 58 de un total de 196 Gobiernos locales provinciales presentaron el Plan de Acondicionamiento Territorial (PAT), lo cual representa al 29,5 %, y 375 de un total de 1874 Gobiernos locales distritales, es decir el 20 %., presentaron el Plan de Desarrollo Urbano (PDU).

Esta información evidencia la problemática urbana existente, cuyas causas, según el reporte, son el crecimiento urbano desordenado, la saturación de los servicios públicos, la falta de equipamiento y la movilidad; adicionalmente, señala los escasos recursos económicos, la alta rotación de personal y la incapacidad de los funcionarios. También, indica que, durante muchos años, se ha mantenido el bajo nivel de planificación urbana a nivel nacional.

A su vez, los reportes del MVCS analizan el indicador avance tipo 1 que representa el porcentaje correspondiente a la ejecución del periodo de análisis que se obtuvo con la siguiente fórmula:

Es así como se determinó el porcentaje de Gobiernos locales que presentan planes de desarrollo urbanos vigentes.

La Tabla 2 muestra que, en el 2020, el indicador 1 “nivel de planificación urbana” fue de 16,9 % y el avance de la meta fue del 37,6 %. Se precisa que únicamente 317 Gobiernos locales contaban con instrumentos de planificación. Además, el reporte al 2020 del RENAMU evidencia que la planificación urbana no tuvo avances significativos, ya que el porcentaje de 16,9 % fue menor al registrado en el 2019, el cual fue de 25 %.

Tabla 2 Objetivo estratégico sectorial 01-2020, periodo 2016-2024 

Nota. Elaborado con datos tomados del Reporte de Seguimiento del PESEM 2016-2024. Año 2020. Vivienda, Construcción y Saneamiento, por ^{Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, 2021} (https://www.transparencia.gob.pe/enlaces/pte_transparencia_enlaces.aspx?id_entidad=11476&id_tema=5&ver=D).

A la fecha de elaboración del reporte, 2021, el RENAMU no contaba con la información correspondiente requerida para calcular el indicador nivel de planificación urbana, por lo tanto, no se pudo determinar el porcentaje de avance tipo 1 (Ver Tabla 3).

Tabla 3 Objetivo estratégico sectorial 01-2021, periodo 2016-2026 

Nota. Elaborado con datos tomados del Reporte de Seguimiento del Plan Estratégico Sectorial Multianual (PESEM) 2016-2026, Sector Vivienda y Construcción. Año 2021, por ^{Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, 2022} (https://www.gob.pe/institucion/vivienda/informes-publicaciones/3271784-plan-estrategico-sectorial-multianual-pesem-2016-2026).

El reporte también señala que, en el 2021, en el marco de sus funciones, el ^{Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (2021)} brindó asistencia técnica y financiera para elaborar 61 instrumentos de planificación urbana, de los cuales solo se aprobó 50 planes urbanos, de estos se culminaron 11; y de los otros 39 planes urbanos, 7 planes no se pudieron desarrollar, debido a que los consultores incumplieron el contrato y 32 planes se encontraban en proceso, paralizados o abandonados. El trabajo realizado permitió el registro de observaciones que han contribuido en la elaboración de herramientas técnicas para mejorar el trabajo de profesionales y técnicos, el control y cumplimiento normativo, en concordancia con la Ley N° 31313.

Lamentablemente, la inversión porcentual de los Gobiernos locales en desarrollo urbano a nivel nacional fue de 3,48 %, esta cifra no alcanzó la meta proyectada, incluso fue menor al porcentaje alcanzado en el 2020. Por ello, es importante precisar que, la elaboración e implementación de planes urbanos no es responsabilidad exclusiva del Gobierno central, ya que los Gobiernos locales también han demostrado su ineficiencia en el cumplimiento de sus funciones.

DISCUSIÓN

La investigación presenta relevante información que debe ser considerada por los Gobiernos locales para mejorar las acciones estratégicas en la gestión pública. Si bien es cierto, existen serias limitaciones técnicas que impiden un resultado positivo en la aplicación de las normas, se han identificado otras razones que impiden a la gestión ser eficiente, tales como: la existencia de alto índice de corrupción y la falta de implementación de la meritocracia en la designación de los cargos públicos; aspectos prioritarios a ser tomados en cuenta. Al respecto, ^{Oktay (2016)} coincide en señalar que existe una mala gestión de las autoridades locales que impide que se desarrollen los planes urbanos, situación que confronta con la práctica profesional.

Los resultados obtenidos demuestran que, en el Perú, la planificación urbana no es una prioridad, a pesar de que existe un marco normativo alineado a la Agenda 2030 de la ^{Organización de las Naciones Unidas (2021)} y al cambio climático, lo cual concuerda con ^{González-Acuña et al. (2021)}, quienes sostienen que el desarrollo urbano no se articula con las políticas públicas, pues la ausencia de planificación se evidencia en los impactos al entorno y al suelo, y en los escasos planes urbanos sin un adecuado diagnóstico y participación ciudadana, por lo que urge considerar a la sostenibilidad como una estrategia en la gestión pública.

Del mismo modo, ^{Fernandez Maldonado (2015)} señala que, en el Perú, como resultado del análisis retrospectivo de las propuestas teóricas poco ortodoxas de Turner y De Soto, realizadas con un enfoque de economía urbana más que de ordenamiento y planificación urbana, el proceso masivo de desarrollo urbano no tuvo el éxito esperado, por el contrario, en el caso de De Soto, se aprecian procesos de desregularización que retrotraen la situación a la informalidad preexistente.

Los planes urbanos como instrumentos técnico-normativos de gestión carecen de importancia para los funcionarios de los Gobiernos locales, pues la informalidad en la construcción de viviendas ha superado enormemente a las iniciativas sectoriales de vivienda social, de acuerdo con lo señalado por ^{Calderón Cockburn (2019)}, quien realiza un análisis de la informalidad urbana y concluye que las normas y dispositivos de menor rango que se generan y aplican desde los Gobiernos locales, lejos de causar efectos positivos, contribuyen a “legalizar la informalidad”, la corrupción y el clientelismo.

La inexistencia de profesionales competentes en los cargos de decisión frente a la problemática urbana evidencia la ausencia de meritocracia. Asimismo, la participación ciudadana es insuficiente, y se requiere mayor presencia de la Academia (universidades), gremios profesionales y sociedad civil organizada para encaminar la gestión pública hacia un desarrollo urbano sostenible, el cual es cada vez es más lejano.

Del modo similar, existe un desbalance en la asignación de recursos financieros que no permite el desarrollo de las ciudades de manera equitativa, ya que algunas cuentan con un presupuesto mayor al requerido que al final del año debe revertirse al MEF porque no se empleó de manera eficiente, mientras que otras ciudades no cuentan con presupuesto necesario para el desarrollo y la planificación ordenada.

Lo expuesto coincide con lo señalado por ^{Palumbo et al. (2022)}, quienes sostienen como causas que afectan la elaboración de los planes urbanos a la falta de recursos financieros y recursos técnicos; también, sostienen que el confinamiento obligatorio debido al COVID-19 influyó en el cumplimiento de metas, ya que la información para el desarrollo de los planes se obtiene como resultado del trabajo de campo, lo cual se limitó con la pandemia. En esta parte, cabe mencionar lo señalado por ^{Araoz y Urrunaga (2020)}, quienes presentan posibles fuentes de financiamiento municipal en función de una estructura financiera que depende de las decisiones sobre las políticas de descentralización.

Si bien es cierto que los aspectos políticos y económicos de los Gobiernos locales afectan su gestión pública, es importante precisar que las ciudades se van transformando físicamente por muchas razones, como el calentamiento global antropogénico, cambios en el uso de suelo, espacio público, sistema del transporte público, el ordenamiento de la comunidad, entre otras.

A pesar de que en el Perú existen fechas establecidas para que los Gobiernos regionales y locales elaboren y presenten los planes urbanos y/o los instrumentos técnicos según corresponda, el porcentaje de entidades públicas que han cumplido con elaborar y/o actualizar su plan urbano es bajo. Los datos estadísticos anuales presentados por el MVCS evidencian esta grave situación que trae como consecuencia mayor informalidad en la construcción, el uso inadecuado del suelo, entre otros problemas; igualmente, la corrupción también contribuye en gran medida a esta situación.

La investigación aporta un análisis claro de la problemática con el fin de sensibilizar a la sociedad civil y promover la intervención ciudadana en el proceso de elaboración de los planes urbanos, los cuales constituyen instrumentos técnicos de planificación urbanística fundamentales en el ordenamiento de las ciudades, sin los que no será posible alcanzar el DUS indispensable para mejorar el bienestar del ciudadano. De esta manera, se contribuiría en la transformación de una gestión pública efectiva de los Gobiernos locales y como efecto indirecto hacer frente a la corrupción. Ello concuerda con lo referido por ^{Abd Elrahman y Asaad (2021)} para quienes el diseño del plan urbano requiere una sólida base teórica, un contexto y herramientas para enfrentar los retos del presente y futuro, por lo que urge considerar la sostenibilidad como una estrategia en la gestión pública.

En conclusión, como resultado del análisis realizado, se demuestra que el plan urbano constituye un instrumento técnico de planificación indispensable para que los funcionarios de los Gobiernos locales del Perú puedan desarrollar una buena gestión pública, ya que los lineamientos y estrategias planteados en su contenido son el resultado de un diagnóstico orientado a encaminar la implementación de los proyectos en beneficio de la ciudad y sus pobladores. Asimismo, contribuye en gran medida al futuro de una comunidad, considerando la problemática desde diferentes paradigmas y teorías urbanas, con la participación de planificadores y sociedad civil.

Siendo así, se puede señalar como agenda pendiente las siguientes preguntas: ¿De qué manera se puede promover alianzas estratégicas con organizaciones nacionales e internacionales orientadas a optimizar los procesos de planificación y a fortalecer los planes urbanos? ¿Cómo involucrar a todos los actores, incluidos los inversionistas, en el perfeccionamiento del proceso de planes urbanos, desde el inicio hasta la implementación? ¿De qué manera se pueden articular esfuerzos entre la sociedad civil y las autoridades frente a la lucha contra la corrupción y a favor de la fiscalización de funcionarios públicos de los gobiernos locales?