Introducción

Los procesos de transformación social son urgentes en países como Perú donde el Ministerio del Ambiente (^{MINAM, 2019a}), autoridad nacional ambiental, reconoce que los bofedales (humedales altoandinos) se están degradando principalmente por malas prácticas ganaderas, alteración del régimen hídrico, extracción de turba, impactos en la calidad del agua generados por actividades extractivas, quemas, entre otros. El ^{MINAM (2014)}, además, reconoce la fragilidad de los humedales por el aumento de su degradación, la gestión desarticulada y débil, y la poca consideración de valores que se manifiesta en la escasa participación ciudadana ambiental a nivel local.

La Declaración sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo aprobada por la Organización de las Naciones Unidas (^{ONU, 1992}), establece diversos principios que deben servir para proteger la integridad del sistema ambiental y desarrollo mundial sobre la base de nuevos niveles de cooperación entre Estados, sectores claves de la sociedad y las personas. Entre ellos se encuentra el Principio 10, el cual sostiene que el mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda, sobre la base del acceso a información, toma de decisiones y justicia. Ello es relevante en materia ambiental, pues justamente el acceso a información debe permitir a los interesados un mayor conocimiento sobre asuntos que podrían afectarles. La toma de decisiones públicas debe servir para fortalecer la democracia, y el acceso a la justicia debe contribuir a asegurar un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de nuestras vidas.

En general, las políticas sobre participación ciudadana ambiental en el Perú no se desarrollan conforme a la perspectiva de dicho principio; ello considerando, además, las respectivas capacidades individuales, institucionales y sistémicas, que aprovechen los diversos instrumentos de gestión como por ejemplo el Mecanismo de Retribución por Servicios Ecosistémicos Hídricos (en adelante MERESE Hídrico), que se viene desarrollando en el sector de agua y saneamiento sobre la base de los ingresos permanentes provenientes de la tarifa de agua potable. Es decir, que las acciones de conservación de los servicios ecosistémicos, apoyadas por retribuyentes ubicados en la parte baja de una cuenca, sirvan también para promover la participación ciudadana y acciones conjuntas más organizadas. Acorde con lo sostenido por ^{Turnhout et al (2019}, en ^{IPCC, 2021}), se necesita comprender los mecanismos que empoderan en la coproducción en proyectos puntuales y su integración a procesos más amplios de transformaciones sociales, de modo que la coproducción materialice su potencial transformador.

Por ello, la presente investigación busca resaltar el potencial de los procesos de conservación de servicios ecosistémicos para empoderar la coproducción ambiental mediante proyectos puntuales del MERESE Hídrico. En este caso, de la empresa prestadora del Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima (SEDAPAL), integrándolos a procesos más amplios de transformaciones sociales. Como por ejemplo a los Objetivos de Desarrollo Sostenible al 2030 que incluyen la conservación de los ecosistemas que sirven como fuentes de abastecimiento de agua, la neutralización de la degradación de la tierra y el fortalecimiento de la participación de comunidades locales en la mejora de la gestión del agua y saneamiento. Este último incluso tiene como indicador la proporción de dependencias administrativas locales que han establecido políticas y procedimientos operacionales sobre participación, conforme lo promueve la ^{ONU (2017)}. Un cambio transformador que, de acuerdo con la Plataforma Intergubernamental Científico-Normativa sobre Diversidad Biológica y Servicios de los Ecosistemas -^{IPBES (2019)}, tenga como vías de actuación el reconocimiento de los diversos intereses y valores sobre las políticas y medidas, incluyendo la tenencia y acceso a la tierra.

En el Perú se encuentran turberas en la zona altoandina (bofedales) y amazónica. Existen diversas investigaciones y documentos que revelan la importancia de los humedales, incluyendo la conservación de turberas, como los estudios sobre el impacto de la degradación de la especie Mauritia flexuosa en el almacenamiento de carbono de turberas en la cuenca del río Pastaza-Marañón en la Amazonía, realizados por ^{Kumar et al. (2018)}, el efecto de los niveles freáticos y la restauración de zanjas a corto plazo en el ciclo del carbono de las turberas montañosas en la Cordillera Blanca, realizado por ^{Planas-Clarke et al. (2020)}, y la identificación de principales comunidades vegetales, mamíferos y fauna silvestre en los bofedales, incluyendo turba y almacenamiento de carbono, realizada por ^{Maldonado (2014)}. Sobre la zona de estudio en particular, se resaltan investigaciones como las realizadas por ^{Galende (2016)} sobre estrategias para la mejor gestión de los MERESE Hídrico en Lima a través de un análisis de actores, así como por ^{La Matta (2017)} quien reconoce la extracción de turba como la mayor amenaza del Bofedal de Milloc y propone acciones colectivas de conservación para el uso sostenible resaltando al MERESE.

En el marco de la Cumbre Mundial de 2002 sobre Desarrollo Sostenible, parte del sector académico y sociedad civil en Perú colaboró con la Iniciativa de Acceso iniciada en el año 2000 relacionada con la evaluación del Principio 10 (^{Foti et al., 2008}). Asimismo, a nivel internacional, se resalta el estudio sobre el conflicto socioambiental y la falta de consideración de dicho Principio en el proyecto de infraestructura vial “Túnel de Oriente” en Antioquía, Colombia (^{Neme, 2016}). A nivel jurisdiccional, la ^{Corte Interamericana de Derechos Humanos (2017)} reconoce obligaciones estatales de carácter procedimental que fortalecen la formulación de las políticas ambientales teniendo en cuenta la participación. La ^{ONU (2010}, ²⁰¹⁹), por su parte, promueve ciertas directrices sobre participación ciudadana ambiental, así como Programas de Desarrollo y Examen Periódico del Derecho Ambiental, a fin de fomentar la eficacia ambiental e incluye como actividades estratégicas el acceso a información, la participación pública y justicia ambiental. Sin embargo, la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional, especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas (en adelante Convención de Ramsar) no considera en su Manual sobre Aptitudes de Participación (^{Secretaria de la Convención de Ramsar, 2010}), al mencionado Principio 10. Similar situación ocurre por ejemplo con el Centro para la Investigación Forestal Internacional que no incluye la participación ciudadana ambiental entre sus doce opciones de políticas sobre manejo y conservación de turberas (^{Lilleskov et al., 2019}). El ^{MINAM (2021)} reconoce a los servicios ecosistémicos como aquellos beneficios económicos, sociales y ambientales que las personas obtienen de los ecosistemas y que incluyen la regulación hídrica en las cuencas, el mantenimiento de la diversidad biológica, el secuestro de carbono, la belleza paisajística, la formación de suelos, entre otros, pero sin promover la participación ciudadana en la conservación de dichos servicios como parte de la gestión multisectorial y descentralizada de los humedales.

En este sentido, la investigación tuvo como objetivo analizar el avance de la participación ciudadana ambiental en la conservación de los bofedales ubicados en la micro cuenca Milloc, en la subcuenca Santa Eulalia, cuenca alta del Río Rímac, en la Comunidad Campesina Santiago de Carampoma (Lima, Perú), considerando principalmente la implementación del MERESE Hídrico de SEDAPAL y las capacidades gubernamentales. Los objetivos específicos fueron conocer el avance del acceso y difusión de información sobre conservación de servicios ecosistémicos, en particular los mecanismos de toma de decisiones y acceso a la justicia; identificar el avance en la implementación de la participación en la toma de decisiones sobre conservación de servicios ecosistémicos, en el Sistema Nacional de Gestión Ambiental -SNGA y MERESE Hídrico de SEDAPAL; y reconocer el potencial del MERESE Hídrico de SEDAPAL en el acceso a la justicia para la conservación de bofedales.

Materiales y métodos

Los bofedales de este estudio ascienden aproximadamente a 82 hectáreas (31%) de las 267 hectáreas de bofedales ubicadas en la sub cuenca Santa Eulalia. Se presentan entre los 4 600 a 5 000 msnm en la ecoregión Puna. Están ubicados en las coordenadas geográficas de latitud -11.5770 y longitud - 76.3572 (Figura 1), en el distrito de Carampoma, provincia de Huarochirí, departamento de Lima. La sub cuenca Santa Eulalia es importante para el río Rímac por que abastece de agua potable a la ciudad capital, Lima, con aproximadamente 10 millones de habitantes, equivalente al 30% de la población nacional.

Fuente: elaboración propia en base a Google Earth.

Figura 1 Mapa de ubicación de bofedales. 

Para este análisis se tuvo en cuenta la problemática de extracción de turba, acentuada durante la cuarentena por la pandemia de COVID-19 y que cuenta con una inspección técnica policial realizada el 11 de setiembre de 2020 como parte de la investigación fiscal iniciada el 15 de julio de 2020 (^{MPFN, 2020}). La turba extraída es transportada por los distritos de Marcapomacocha y Chicla, cruzando el centro poblado de Casapalca, por la Carretera Central hacia el distrito de Matucana, con dirección a la ciudad de Lima. La salida por el distrito de Chicla es una vía libre. En la zona de estudio ocurren otros problemas ambientales, como los relacionados a actividades mineras que incluso cuentan con Registro Integral de Formalización Minera.

El Principio 10 debe ayudar a evaluar los recursos y acciones de creación de capacidades en las entidades públicas y partes interesadas, incluyendo el sector no gubernamental y actores más vulnerables (^{PNUMA, 2015}). Por ello, además del acceso a la información, la toma de decisiones y la justicia, se consideraron las respectivas capacidades individuales, institucionales y sistémicas en los tres niveles de gobierno para enfrentar dicha problemática, teniendo en cuenta al Plan de Acción de Fortalecimiento de Capacidades para la Aplicación del Convenio de Diversidad Biológica - CDB, desarrollado por el ^{Consejo Nacional del Ambiente (2006)} con apoyo del Fondo para el Medio Ambiente Mundial, en un esfuerzo global con el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo y el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente.

La investigación se realizó como tesis de maestría mediante un análisis cualitativo teniendo como muestra dichos bofedales y la población a funcionarios y líderes comunales. Para ello, se determinaron indicadores relacionados con las capacidades sobre acceso a información, toma de decisiones y justicia. La Tabla 1 contiene dichos indicadores. En este sentido, respecto de las técnicas e instrumentos de recolección de datos, se realizaron diecisiete (17) entrevistas no presenciales a actores claves a nivel local, regional y nacional que fueron seleccionados teniendo en cuenta su rol, conocimiento y experiencia en torno a los objetivos de la presente investigación (Apéndice 1). Ellos representan la mayoría de actores claves para el desarrollo de las capacidades relacionadas a la participación ciudadana, conservación de los bofedales e implementación del MERESE Hídrico de SEDAPAL. Entre ellos se encuentran líderes locales que forman parte de la Asociación de Comunidades Campesinas Nor Huarochirí y representantes de entidades públicas como el MINAM, la Autoridad Nacional del Agua, el Gobierno Regional de Lima, la Municipalidad Provincial de Huarochirí, la Municipalidad Distrital de Carampoma, SEDAPAL y la Fiscalía Provincial Penal Corporativa de Huarochirí. Las entrevistas se realizaron con ayuda de medios digitales sobre la base de un cuestionario con preguntas guías elaboradas en torno a los indicadores y respectivas capacidades relacionadas con los tres frentes de participación mencionados: acceso a información, toma de decisiones y justicia, con énfasis en los años 2019 y 2020. Las preguntas se escogieron sobre la base de la revisión bibliográfica, documental y normativa, así como las conversaciones, observaciones directas y participativas de la experiencia profesional teniendo en cuenta la problemática de extracción de turba y dichos frentes de participación. Las entrevistas tuvieron un tiempo promedio de 57 minutos cada una y se realizaron en promedio 60 preguntas sobre a acceso a la información, 60 sobre toma de decisiones y 40 sobre acceso a la justicia. Las preguntas sobre acceso a justicia fueron dirigidas sobre todo a los operadores de justica, es decir, a los representantes de la Fiscalía y la Procuraduría de Delitos Ambientales del MINAM. Los otros entrevistados reconocían su desconocimiento sobre el acceso a la justicia. De este modo se pudo obtener suficiente información relacionada con la investigación.

Debe destacarse que en la formulación de las preguntas se consideró la normativa sobre participación ciudadana ambiental y conservación de bofedales (Apéndice 2). A nivel internacional se tuvo en cuenta diversas decisiones de carácter ambiental como las adoptadas en el CDB, ^{ONU (2018)}, y documentos de la Secretaría de la ^{Convención de Ramsar (1999}, ²⁰⁰², ²⁰¹⁰, ²⁰¹⁵, ²⁰¹⁸). Asimismo, al Acuerdo Regional sobre Acceso a Información, Participación Pública y Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y El Caribe, Acuerdo de Escazú, que promueve la ^{CEPAL (2020}, ²⁰²²) a fin fortalecer las capacidades de participación ciudadana, contar con sociedades más informadas y ratificar a los derechos como centro del desarrollo sostenible, además de considerarla fundamental en periodos de crisis y prevención de conflictos.

Resultados

Conforme a los hallazgos obtenidos, en los tres niveles de gobierno no se ha definido una política de participación ciudadana para conservar los servicios ecosistémicos de los bofedales de Carampoma, en la microcuenca Milloc, acorde con el Principio 10. Ello a pesar del potencial para realizarla destacando al MERESE Hídrico de SEDAPAL y el desarrollo de las capacidades gubernamentales. Dicha participación además es ineficiente e ineficaz pues la extracción ilegal de turba y degradación de bofedales ha venido ocurriendo con muy poca resistencia por parte de las autoridades y ciudadanía. Se incluye una matriz de consistencia de hallazgos y resultados (Apéndice 3), y específicamente se destaca lo siguiente:

( El acceso a información es insuficiente pues se carece de datos especializados, así como de recursos económicos y humanos que contribuyan a su difusión. Existen ciertas capacidades sobre todo a nivel nacional y regional, como el Sistema Nacional de Información Ambiental- SINIA, el Sistema Nacional de Información de Recursos Hídricos -SNIRH y el Sistema Nacional de Información Regional -SIAR de Lima pero no incluyen ampliamente la temática de bofedales, ni promueven los espacios de coordinación y concertación que sirven para la toma de decisiones, tampoco los canales procedimentales de acceso a justicia o defensa legal. De todas formas, estos sistemas pueden promover dicho acceso sobre la conservación de los bofedales destacando al MERESE Hídrico de SEDAPAL. A nivel institucional existen herramientas tecnológicas que pueden difundir información como parte de una gestión integrada de la cuenca del Río Rímac. Asimismo, en torno a las capacidades individuales, si bien los recursos económicos y humanos en los tres niveles de gobierno son escasos, la respectiva Plataforma de Buena Gobernanza, encargada de promover la participación en el MERESE Hídrico de SEDAPAL, puede difundir información en el Observatorio del Agua del Consejo de Recursos Hídricos de la Cuenca Chillón, Rímac y Lurín - Consejo CHIRILU, incluyendo talleres, eventos, folletos y registros audiovisuales que sirvan además a la Estrategia Nacional de Humedales.

( Los mecanismos de participación ciudadana relacionados con la toma de decisiones no se implementan activamente ni integran al SNGA. No obstante, existen mayores capacidades a nivel nacional y regional para fortalecer dicho sistema. Se cuenta con el Comité Nacional de Humedales, la Plataforma de Buena Gobernanza del MERESE Hídrico de SEDAPAL, así como el Consejo CHIRILU que incluye al Grupo de Trabajo de Infraestructura Natural y Conservación del Agua - Grupo INCA y al subgrupo de conservación de bofedales. A nivel institucional, el Gobierno Regional de Lima con apoyo de la Comisión Ambiental Regional puede promover dichos mecanismos sobre la base de una Matriz de Prioridades Ambientales Regionales -MPAR, el involucramiento de las comunidades locales y el registro desde la perspectiva del Principio 10. Más aún cuando las Comisiones Ambientales Municipales de Huarochirí y Carampoma están inactivas y los recursos económicos y humanos también son escasos en los tres niveles de gobiernos.

( El MERESE Hídrico de SEDAPAL es insuficiente para el acceso a justicia y en particular superar las barreras logísticas de un proceso penal, como la constatación de extracción de turba, la imputación de responsabilidades y aspectos técnicos científicos como el desarrollo de una línea base. Existen mecanismos de defensa legal para proteger los bofedales, incluyendo normativa y materiales didácticos, pero se desconocen a nivel local. Tampoco se realizan denuncias y quejas debido a la reincidencia e impunidad ante la extracción de turba. Los recursos económicos y humanos son escasos. De todas formas, a nivel institucional destaca el potencial centro de vigilancia de bofedales que busca desarrollar la Municipalidad Distrital de Carampoma, con apoyo del MERESE Hídrico de SEDAPAL. Ello incluyendo acuerdos con las comunidades, cercos perimétricos, equipos de comunicación y coordinación con autoridades policiales, como una red de prevención de delitos e insumo para el Observatorio de Justicia Ambiental del Poder Judicial.

Discusión

La conservación de bofedales requiere el desarrollo de mecanismos predecibles y permanentes de participación ciudadana ambiental desde la perspectiva del acceso a información, toma de decisiones y justicia. Ello como una posibilidad incluso de transformar la sociedad y cultura que como destaca ^{French (2016)} puede darse a través de la gestión de recursos hídricos en el Perú mediante soluciones de “sendero suave” priorizando el valor económico del agua, acciones intersectoriales e integradas y la institucionalidad de los Consejos de Recursos Hídricos de Cuenca.

La presente investigación puede contribuir a mejorar las políticas públicas sobre participación ciudadana teniendo en cuenta los diversos instrumentos de gestión como el MERESE Hídrico del sector de agua potable y saneamiento en Perú. En este sentido, en la aplicación de los instrumentos de gestión se promueva la participación teniendo en cuenta el acceso a información, toma de decisiones y justicia, y las respectivas capacidades a nivel individual, institucional y sistémico. Si bien se relaciona con la gestión del agua y derechos humanos, la presente investigación puede servir, además, como insumo para una gobernanza inclusiva, la eficacia de las retribuciones por servicios ecosistémicos, la transparencia y rendición de cuentas de las entidades públicas, la vinculación de la agenda ambiental con la de desarrollo, la democracia ambiental, la interfaz ciencia-política, y la conservación de otros ecosistemas y recursos naturales. Ello como parte de los modos de actuación hacia una nueva cultura del agua y mejora continua de la gestión ambiental que se incluya en la Estrategia Nacional de Humedales, el Informe Nacional del Estado del Ambiente e informes país que se presentan como parte de las obligaciones y participaciones en las conferencias ambientales internacionales. Como sostienen ^{McCay & Jentoft (1998)} las fallas de la comunidad pueden ser resultado como causa de iniciativas del gobierno central. Como tal es relevante generar capacidades, entendido como un proceso de cambio institucional mediante el cual se desarrollan y organizan los conocimientos, recursos y sistemas para progresar, individual y colectivamente, en ejercer funciones, resolver problemas y alcanzar objetivos.

La participación ciudadana ambiental es un proceso continuo y dinámico que depende del contexto e interacción de los involucrados sobre todo de las comunidades locales. Por ende, el MERESE Hídrico de SEDAPAL, sobre la base de proyectos de conservación de los bofedales en Carampoma, puede constituirse en un proceso innovador que apoye la ejecución de acciones en el terreno y el desarrollo de mecanismos institucionales de información, toma de decisiones y justicia. Ello fortaleciendo las capacidades individuales, institucionales y sistémicas, como parte del deber de contribuir a la gestión ambiental y acorde con la lógica de acción colectiva propuesta por ^{Ostrom (1990)}, que sea útil para una coordinación multinivel, el entendimiento local para desarrollar políticas públicas sobre turberas, incluyendo una línea base que sirva, además, para calcular su aporte a la gestión ante el cambio climático, integrar compromisos ambientales internacionales y generar sinergias hacia los Objetivos de Desarrollo Sostenible. En el Perú se deben desarrollar las capacidades sobre participación ciudadana ambiental. En este sentido, el presente análisis específicamente puede complementar la Guía de evaluación del estado del ecosistema de bofedal, elaborado por la autoridad nacional ambiental (^{MINAM, 2019b}), y el Manual sobre Aptitudes de Participación promovido desde la Convención de Ramsar como referencia para aplicar enfoques participativos en la gestión de humedales (^{Secretaria de la Convención de Ramsar, 2010}). Asimismo, puede contrarrestar las lagunas de conocimiento que ^{IPBES (2019)} destaca sobre participación efectiva de comunidades locales y retribuciones por servicios ecosistémicos. Para ello, la Tabla 2 presenta una guía que contribuya a analizar la participación ciudadana en la conservación de bofedales y MERESE Hídrico en particular, y que podría aplicarse a otros ecosistemas e instrumentos de gestión. Las preguntas de las entrevistas realizadas, contenidas en el Apéndice 1, pueden servir para profundizar dicho análisis.

Finalmente, si bien como limitaciones de la investigación, debido a la pandemia de COVID-19, no se pudieron realizar reuniones presenciales, grupos focales, ni visitas de campo, incluyendo los principales viveros de Lima, se recomienda que las autoridades competentes, como la Procuraduría de Delitos Ambientales y el Ministerio Público, investiguen sobre la procedencia de la turba que se vende en los diversos viveros de la ciudad capital, Lima.

Conclusiones

La participación ciudadana en la conservación de los servicios ecosistémicos de los bofedales ubicados en la Comunidad de Carampoma es ineficaz y se manifiesta en la falta de capacidades a nivel individual, institucional y sistémico sobre acceso a información, toma de decisiones y justicia en los tres niveles de gobierno. No obstante, dicha participación puede promoverse desde la perspectiva del Principio 10 como parte de la implementación del MERESE Hídrico de SEDAPAL, contribuyendo a la gestión integrada de los recursos hídricos, la Estrategia Nacional de Humedales y actualización del SNGA, teniendo en cuenta indicadores como los determinados en la presente investigación.

Sobre el acceso a información, se cuenta con medios tecnológicos y eventos que pueden difundir y registrar los avances en las acciones sobre acceso a toma de decisiones y justicia. Incluso información técnica como protocolos para medir, monitorear y reportar estructura, biomasa, almacenamiento de carbono y emisión de gases de efecto invernadero sobre turberas, el rol de entidades involucradas, procesos de planificación, presupuesto y acuerdos de conservación con comunidades. Sobre el acceso a toma de decisiones, destaca la Plataforma de Buena Gobernanza como potencial insumo para el Plan de gestión de recursos hídricos de la cuenca y la MPAR, entre otros instrumentos de gestión relacionados con el desarrollo regional y local concertados, estrategias institucionales, ordenamiento territorial, e inversión. Sobre acceso a justicia, si bien el MERESE Hídrico de SEDAPAL es insuficiente para acceder a una justicia expedita y completa, puede apoyar la implementación de un sistema de vigilancia disuasivo que destaque a su vez el acceso a información y toma de decisiones sobre conservación de bofedales.

Agradecimientos

A mi tutor de tesis, Eduardo Bedoya Garland, mis entrevistados, así como a mis ex compañeros de trabajo del sector público, privado y la sociedad civil.

Tabla 1 Indicadores sobre participación ciudadana ambiental.