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Revista Peruana de Medicina Experimental y Salud Publica

versión impresa ISSN 1726-4634versión On-line ISSN 1726-4642

Rev. perú. med. exp. salud publica vol.38 no.2 Lima abr./jun. 2021  Epub 06-Mayo-2021

http://dx.doi.org/10.17843/rpmesp.2021.382.6721 

Sección Especial

Duración de la gestión ministerial y logros en salud en el Perú

length of ministerial tenure and public health achievements in Peru

Ernesto Gozzer 1   , Médico cirujano, MSc
http://orcid.org/0000-0002-5597-8669

Fredy Canchihuamán 1   2   , médico cirujano, MPH, PhD
http://orcid.org/0000-0001-5165-2357

Vilma Chalco 1   , enfermero
http://orcid.org/0000-0002-8389-7321

Gabriela Huari 1   , cirujano dentista
http://orcid.org/0000-0001-8936-4924

Ana Cisneros-Dionisio 1   , químico farmacéutico
http://orcid.org/0000-0002-8265-0407

Wildo Quispe 1   , enfermero
http://orcid.org/0000-0001-8529-5167

Rubén Espinoza 1   , Médico cirujano, MSc
http://orcid.org/0000-0002-4918-6278

1 Unidad de Seguridad Sanitaria Global y Diplomacia en Salud, Facultad de Salud Pública y Administración, Universidad Peruana Cayetano Heredia, Lima, Perú.

2 Programa de Líderes en Salud Internacional. Organización Panamericana de la Salud, Washington D.C., US.

RESUMEN

Los periodos breves en la gestión de un ministerio de salud pueden poner en riesgo la implementación y la efectividad de políticas de Estado por cambios en la orientación de la gestión, por un proceso natural de aprendizaje, o por otros factores. El propósito de este artículo fue determinar y comparar la duración de la gestión ministerial en salud en Perú, describir sus características y discutir su relación con los logros en salud pública. Entre 1935 y 2021, la media de duración de la gestión fue de 13,7 meses y la mediana fue de 11 meses, siendo la más extensa de 67 meses, de Constantino Carvallo, y la más breve de un día, de Javier Correa. La duración de la gestión ministerial en el Perú tiene un amplio rango de variación (1día hasta 67 meses), es menor comparada con la de otros países, y está disminuyendo desde el 2016. Si bien, una duración mayor a la encontrada no sería suficiente para garantizar los logros en salud, podría contribuir en el sostenimiento de las acciones de salud y tener un efecto positivo en las políticas de largo plazo.

Palabras claves: Agencias Gubernamentales; Administración en Salud Pública; Reorganización del Personal; Factores de Tiempo; Políticas Públicas de Salud; Salud Pública; Perú

ABSTRACT

Short administration periods of a health ministry can jeopardize the implementation and effectiveness of state policies due to changes in management orientation, altering the natural learning process, or other factors. The aim of this article was to determine and compare the tenure length of the ministry of health in Peru, describe its characteristics and discuss its relationship with public health achievements. Between 1935 and 2021, the average tenure was of 13,7 months and the median was 11 months, the longest was found to be 67 months, by Constantino Carvallo, and the shortest was one day, by Javier Correa. The length of ministerial tenure in Peru has a wide range of variation (1 day up to 67 months), it is shorter compared to that of other countries and is decreasing since 2016. Although longer tenures would not be sufficient to guarantee health achievements, it might contribute to the sustainability of health-related actions and have a positive effect on long-term policies.

Keywords: Government Agencies; Public Health Administration; Personnel Turnover; Time Factors; Public Health Policy; Public Health; Peru

INTRODUCCIÓN

Durante el siglo XIX los Estados empezaron a mostrar mayor interés por la protección de la salud de su población debido, entre otros factores, a los efectos que la salud podría tener sobre las relaciones entre los países 1. La presencia formal y autónoma del sector salud se consolidó dentro de la estructura de los Estados con la creación del primer ministerio de salud en el mundo; que ocurrió en Cuba el 28 de enero de 1909 2. En el Perú, 26 años más tarde (el 5 de octubre de 1935) se creó el Ministerio de Salud Pública, Trabajo y Previsión Social.

Con la globalización, los ministerios de salud progresivamente reconstituyeron su organización y dinamizaron su rol de acuerdo a la realidad de cada país y a la necesidad de asumir nuevas funciones, separarlas o delegarlas a organismos subnacionales u otros sectores 3 , 4. El liderazgo en los ministerios de salud ha sido clave para impulsar, alcanzar y sostener logros en materia de salud e implementar complejos procesos de reforma sanitaria. No obstante, los logros sanitarios y los objetivos de una reforma podrían ponerse en riesgo si las políticas al respecto no trascienden a los eventuales cambios de liderazgo en los ministerios.

En la gestión pública el cargo más alto de un sector es el de ministro de Estado. Las designaciones ministeriales obedecen a reglas de juego resultantes de la situación política de los países. La permanencia en el cargo de un ministro puede depender, de igual forma, de la estabilidad del sistema político; estabilidad que por momentos es altamente dinámica. La frecuente rotación de los ministros de Estado -que se traduce usualmente en una alta rotación de directivos a su cargo- ocurre especialmente en los países en los que el servicio civil público no está institucionalizado y no responde a una designación necesariamente en base a méritos.

Diversos estudios han descrito una asociación positiva entre las diferentes características de una burocracia pública efectiva como la designación meritocrática y la estabilidad de los altos funcionarios y variables resultantes como el crecimiento económico, la reducción de la pobreza y el control de la corrupción 5 - 7.

En el Perú, el ministro de Salud tiene la máxima responsabilidad política y ejecutiva del sector salud; sus facultades y funciones le permiten conducir el sistema nacional de salud; definir, monitorear y evaluar las políticas; articular con diferentes sectores; designar directivos; y aprobar los presupuestos 8.

El propósito de este artículo fue determinar y comparar la duración de los cargos ministeriales específicos al sector salud y describir las características de los ministros designados desde la creación del Ministerio de Salud del Perú en 1935 hasta la actualidad. Un propósito adicional fue identificar los logros más significativos en salud pública durante este periodo.

ABORDAJE METODOLÓGICO

Se realizó un análisis descriptivo utilizando fuentes secundarias. Se revisó las normas legales del Diario Oficial El Peruano, donde se identificaron las designaciones a los cargos ministeriales y las correspondientes fechas; se revisó la base de datos del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC) para obtener los nombres completos, fechas y lugares de nacimiento; la base de datos de médicos inscritos en el Colegio Médico del Perú y la información proporcionada por el Ministerio de Salud. Información adicional acerca de las características de los ministros fue obtenida de otras fuentes publicadas en revistas científicas, libros, Internet e información pública proporcionada por familiares, excolaboradores y en algunos casos los propios exministros.

Para la identificación de eventos importantes se revisó una serie de documentos que sintetizan la historia de salud pública desde el periodo próximo a la fundación del Ministerio de Salud hasta el 2021 9 - 16. Se tomó en consideración las fechas de los eventos y como criterios de elección el efecto significativo de una estrategia, el impacto sobre la salud de la población o la transformación del sistema de salud. La información fue ingresada en una base de datos para su análisis.

ANÁLISIS DESCRIPTIVO DE LAS GESTIONES MINISTERIALES

Un total de 64 personas ocuparon el cargo de ministro desde la creación del Ministerio de Salud en 1935 hasta julio del 2021. Del total de funcionarios designados, la mayoría fueron hombres y procedentes de Lima (Tabla 1). Nueve fueron mujeres (12%); la primera ministra de Estado en el Perú y de la cartera de Salud fue Ilda Urizar, quien estuvo en el cargo entre junio de 1987 y mayo de 1988.

Tabla 1 Características sociodemográficas de los ministros de Salud del Perú durante su gestión en el cargo entre 1935 y 2021. 

Características N = 74 (%)
Sexo
Femenino 9 (12)
Masculino 65 (88)
Edad al inicio de gestión (años) a
Menor de 40 4 (6)
41 a 50 27 (38)
51 a 60 30 (42)
Mayor de 60 10 (14)
Lugar de nacimiento a
Lima 39 (56)
Otra ciudad 29 (41)
Ciudad del exterior 2 (3)
Profesión
Médico 54 (73)
Militar 13(17)
Economista 2 (3)
Abogado 2 (3)
Ingeniero 2 (3)
Biólogo 1(1)
Especialidad médica a 33 (45)
Posgrado a
Maestría 22 (30)
Doctorado 17 (23)
Área de trabajo a
Clínica 32 (44)
Salud pública, gestión u otras 20 (28)
No relacionada a salud 20 (28)
Participación política a 31 (42)

a Los números no suman o promedian el total debido a que no se obtuvo algunos datos para todos los ministros.

Al momento de asumir el cargo de ministro, una gran proporción tenía edades entre 51 y 60 (43%) y 41 y 50 años (38%); el ministro más joven asumió el cargo a los 39 años (primeras gestiones de Javier Arias Stella, Armando Montes de Peralta y Paul Caro Gamarra) y la persona de mayor edad asumió el cargo de ministro a los 76 años (Óscar Ugarte Ubilluz). La mayoría de los ministros fueron médicos de profesión (73%) seguidos de militares (17%). Cerca de la mitad tenían especialidad médica y posgrado, y trabajan en áreas clínicas. El 41% tuvo participación política. Los cambios ministeriales ocurrieron con mayor frecuencia en los meses de julio (21%), octubre (11%), septiembre (10%) y noviembre (10%).

En todo el período analizado hubo 74 gestiones ministeriales. Ocho ministros tuvieron dos gestiones, Armando Montes de Peralta (1935-1936 y 1954-1955), Alberto Hurtado (1947 y 1948), Alberto López (1948-1950 y 1955-1956), Javier Arias Stella (1963-1965 y 1967-1968), el Gral. Fernando Miró-Quesada (1971-1975 y 1975), David Tejada (1985-1987 y 1989), Abel Salinas (2018 y 2020) y Óscar Ugarte (2008-2011 y 2021). Una ministra tuvo tres gestiones, Pilar Mazzetti (2004-2006, 2020 y 2021). El Gral. Miró Quesada fue ministro de dos presidentes del gobierno militar de 1968 a 1980.

La mediana de duración de la gestión de los ministros de Salud del Perú fue de 11 meses. El período de gestión ministerial más largo fue de 67 meses (Constantino Carvallo Alzamora fue ministro de Salud durante todo el primer gobierno de Manuel Prado), y los periodos más breves fueron de un día (al día siguiente de la designación del Javier Correa Miller se produjo un golpe de estado) y cuatro días (en la semana de la designación Abel Salinas se presentó la renuncia del presidente en funciones) (Tabla 2 y Tabla 3).

Tabla 2 Características de las gestiones ministeriales de salud del Perú por periodo presidencial entre 1935 y 2021. 

Presidente Número de gestiones ministeriales Número de ministros a Periodo Duración de la gestión ministerial de salud (meses)
Media Mediana
Óscar Benavides Larrea 5 5 1935-1939 10 6
Manuel Prado y Ugarteche 1 1 1939-1945 67 67
José Luis Bustamante y Rivero 6 5 1945-1948 7 7
Manuel Odría Amoretti 6 5 1948-1956 15 16,5
Manuel Prado y Ugarteche 5 5 1957-1962 14 13
Junta Militar de Gobierno 1 1 1962-1963 12 12
Fernando Belaunde Terry 4 3 1963-1968 15 17.5
Juan Velasco Alvarado 3 3 1968-1975 27 15
Francisco Morales Bermúdez Cerrutti 5 5 1975-1980 11 11
Fernando Belaunde Terry 3 3 1980-1985 19 19
Alan García Pérez 5 4 1985-1990 13 11
Alberto Fujimori 8 8 1990-2000 15 15
Valentín Paniagua Corazao 1 1 2000-2001 8 8
Alejandro Toledo Manrique 4 4 2001-2006 15 12
Alan García Pérez 3 3 2006-2011 19 16
Ollanta Humala Tasso 3 3 2011-2016 19 20
Pedro Pablo Kuczynski Godard 3 3 2016-2018 6 3
Martin Vizcarra Cornejo 5 5 2018-2020 6 4
Manuel Merino de Lama 1 1 2020 0 0
Francisco Sagasti Hochhausler 2 2 2020-2021 2 2
Total 74 70 1935-2021 13,7 11

a Los Drs. Montes, Ugarte, Salinas y Mazzeti fueron ministros de salud en diferentes gobiernos, el Gral. Miró-Quesada fue ministro de dos presidentes consecutivos y ocho ministros tuvieron dos gestiones ministeriales y un ministro tres gestiones ministeriales. En total hubo 64 personas que ocuparon el cargo de ministro de Salud.

Tabla 3 Características sociodemográficas de los ministros de Salud del Perú entre 1935 y 2021. 

Salud Pública no es una especialidad médica e incluye a quienes efectivamente se han especializado en ese campo y a los que se han especializado en gestión o administración.

La categoría no definido hace referencia a que no se encontró esta información en las fuentes revisadas, lo que podría indicar la ausencia de esta característica.

*La segunda gestión ministerial del Dr. Ugarte no está incluida en el análisis debido a que se encuentra en funciones a la fecha de publicación del artículo.

Se identificaron 46 eventos claves de la salud pública a lo largo de estos años clasificados en tres áreas, estrategia, impacto y regulación (Tabla 4).

Tabla 4 Hitos de la salud pública en el Perú desde años próximos a la creación del Ministerio de Salud. 

Número Año/periodo Hito Área
1 1933 Inclusión en la Constitución Política del rol del estado en la promoción física, moral y social; el reconocimiento de los derechos individuales y sociales; y el impulso de legislación sobre salud e higiene. Regulación
2 1933 Impulso de la promoción de la salud a través de las brigadas sanitarias indígenas («los rijcharis» o «despertadores») en Puno. Estrategia
3 1935 Creación del Ministerio de Salud del Perú denominado «Ministerio de Salud Pública, Trabajo y Previsión Social». Regulación
4 1936 Creación del Instituto Nacional de Higiene y Salud Pública de la integración de los laboratorios del Instituto Nacional de Vacuna y Seroterapia, del laboratorio de Vacuna Antituberculosa del Dispensario Antituberculoso, del Servicio Nacional Antipestoso y del Instituto Bacteriológico Peruano S.A. Estrategia
5 1937 Lanzamiento de la campaña antileprosa y creación del «Leprosorio de Huambo» en Andahuaylas. Estrategia
6 1936-1948 Inicio de la seguridad social con la ley del Seguro Social Obrero Obligatorio y la creación de la Caja Nacional del Seguro Social; y posterior establecimiento del Seguro Social del Empleado, la Caja Nacional del Seguro Social del Empleado y la creación de los Hospitales del Obrero y Empleado. Regulación
7 1939 Creación del Instituto Nacional del Cáncer. Estrategia
8 1940 Oficialización del Instituto de Biología y Patología Andina como Instituto Nacional de Biología Andina. Estrategia
9 1940-1941 Creación del Departamento de Asistencia Hospitalaria y Beneficencia en el Ministerio de Salud para impulsar el desarrollo de la infraestructura física de salud. Estrategia
10 1951 1963-1964 Creación del Fondo Nacional de Salud y Bienestar Social en 1951, y elaboración del «Plan Bienal de Obras Públicas» y «Plan de Construcciones Hospitalarias» entre 1963-1964 para ampliar la infraestructura física en salud. Asimismo, la incorporación progresiva de hospitales de beneficencia pública al Ministerio de Salud desde 1963. Estrategia
11 1950-1966 Producción de la vacuna liofilizada contra la viruela y desarrollo de la estrategia de eliminación en el Perú alcanzada en 1966. Producción local de vacunas para el sarampión, tos convulsiva, tétanos y rabia. Exportación de vacunas a otros países. Producción del suero contra el veneno de la araña domestica Loxoceles. Estrategia Impacto
12 1957-1969 Creación del Servicio Nacional de Erradicación de la Malaria (SNEM) con la reducción de la malaria hasta un 86%. Estrategia
13 1962-1964 Creación del Servicio Especial de Salud Pública, el Centro de Capacitación de Salud y la Escuela de Salud Pública del Perú orientados al desarrollo de la formación de recursos humanos en salud pública y administración. Estrategia
14 1969 Publicación del Código Sanitario y la Ley Orgánica del Sector Salud estableciendo el marco legal sobre el derecho a la salud y la reorganización del Ministerio de Salud. Regulación
15 1972 Implementación del Programa Servicios Médico Rural Voluntario. Estrategia
16 1973 Creación del Seguro Social del Perú de la unión de la Caja Nacional de Seguro Social, el Seguro Social del Empleado y la Caja Nacional. Regulación
17 1978 Participación en la organización de la Conferencia Internacional sobre Atención Primaria de Salud de Almá-Atá. Regulación
18 1978 Creación del Sistema Nacional de Servicios de Salud (SNSS). Regulación
19 1979 Inclusión en la Constitución Política del reconocimiento de la salud como un derecho de todos incluyendo el derecho a la seguridad social y un acceso progresivo; y del requerimiento de la organización de un sistema nacional descentralizado y desconcentrado, que planifique y coordine la atención integral de la salud. Regulación
20 1980 Creación del Instituto Peruano de Seguridad Social. Regulación
21 1981-1982 Impulso de la atención primaria en salud con la promoción del uso de las sales de rehidratación oral y medicamentos genéricos. Estrategia
22 1983-1995 Creación de la Oficina de Bocio Endémico denominada posteriormente Programa Nacional de Erradicación de los desórdenes por deficiencia de Iodo (DDI) y la eliminación del Bocio en el Perú alcanzado en 1995. En 1998 la OPS/OMS-UNICEF-ICCIDD (International Council for Control of Iodine Deficiency Disorders) certifica la eliminación virtual sostenida de los DDI. Impacto
23 1985-1991 Inicio de la campaña nacional de eliminación de polio en el Perú (VAN) y reporte del último caso en 1991. Impacto
24 1985 Desarrollo de programas verticales de salud del MINSA relacionados a la nutrición, planificación familiar e información y supervivencia infantil y promulgación de la Política Nacional de Población. Estrategia
25 1989 Inicio del Programa de Especialización en Epidemiología de Campo-PREC. Estrategia
26 1990-1991 Creación del Instituto Nacional de Medicina Tradiciona.l Estrategia
27 1991-1992 Organización y respuesta exitosa para el control de la epidemia del cólera con la promoción de sales de rehidratación oral, la organización comunitaria «Motivadores de la comunidad», y el impulso de las unidades de rehidratación oral (UROS comunales). Estrategia Impacto
28 1992 Creación del Instituto Nacional del Corazón del Seguro Social (INCOR). Estrategia
29 1994-2020 Implementación del Programa Salud Básica para Todos (PSBT) para ampliar la cobertura de salud de la población en extrema pobreza y creación del Programa de Administración Compartida (PAC) que originaron los Comités Locales de Administración en Salud CLAS que posteriormente adquirieron rango de ley. Estrategia
30 1994-1999 Inicio del Programa de Eliminación de Sarampión en el Perú con el logro de 95% de cobertura nacional como meta global en el 1999. Impacto
31 1995 Creación del Programa de Control de ETS y SIDA (PROCETSS) para la prevención y cuidado del SIDA y las ETS, reconocido como modelo de prevención en la región andina. Estrategia
32 1997 Reforma de la seguridad social en salud con la reforma del Instituto Peruano de Seguridad Social a través de la Ley de Modernización de la Seguridad Social en Salud. Regulación
33 1997 Promulgación de la Ley General de Salud que establece el marco regulatorio esencial en temas sanitarios y de protección de la salud. Regulación
34 1997-2002 Financiamiento público para aumentar la cobertura de atención en salud e implementación del Seguro Escolar Gratuito (SEG), el Seguro Materno Infantil (SMI) y el Seguro Integral de Salud (SIS); el SIS fue el resultado de un proceso de integración iniciado el 2001 del SEG y del SMI. Regulación
35 1992-2001 Diseño e implementación de los primeros proyectos de inversión en salud financiados por organismos de cooperación financiera multilateral, así como un número importante de proyectos técnicos y financieros con organismos de cooperación bilateral (Programa de Fortalecimiento de Servicios de Salud, Proyecto de Salud y Nutrición Básica, Proyecto 2000, Proyecto Generación de Capacidades, entre otros). Estrategia
36 2001 Creación del Sistema Integrado de Medicamentos (SISMED) para la compra centralizada de medicamentos. Estrategia
37 2002 Creación del Sistema Nacional Coordinado y Descentralizado de Salud (SNCDS). Estrategia
38 2002 Creación del Acuerdo Nacional y la formulación como política de estado el Acceso Universal a los Servicios de Salud y a la Seguridad Social. Estrategia
39 2007 Implementación de la Estrategia Nacional CRECER contra la desnutrición crónica infantil. Estrategia
40 2009-2013 Impulso del aseguramiento universal en salud, creación de la Superintendencia Nacional de Aseguramiento en Salud (SUNASA) y creación de la Superintendencia Nacional de Salud (SUSALUD). Regulación
41 2012 Lanzamiento del Plan Nacional para la Atención Integral del Cáncer y el Mejoramiento del Acceso a los Servicios Oncológicos en el Perú (Plan Esperanza). Impacto
42 2013 Impulso al marco de la reforma de salud con la promulgación de 23 Decretos Legislativos. Regulación
43 2013-2018 Promulgación de la ley y reglamento de «Promoción de Alimentación Saludable para Niños, Niñas y Adolescentes» y el «Manual de Advertencias de Alimentos Procesados» con el uso de octógonos. Regulación
44 2003-2015 Implementación de vacuna de sarampión, rubéola y paperas en 2003, e inicio de Campaña Nacional para la eliminación de la Rubéola y el Síndrome de Rubéola Congénita (2006), y certificación de la eliminación de la rubéola en 2015. Impacto
45 2016 Promulgación de la Ley que fortalece la autoridad sanitaria nacional y recupera su capacidad de intervención mediante el Centro Nacional de Epidemiología, Prevención y Control de Enfermedades (CDC). Regulación Estrategia
46 2019 Establecimiento de medidas para acelerar la Cobertura Universal de Salud (CUS). Regulación

DISCUSIÓN

En el Perú, la duración de la gestión ministerial en salud desde su creación en 1935 ha sido variable con una mediana de duración de 11 meses y una media de 13,7 meses.

La primera ministra de salud fue designada, aproximadamente 52 años después de la creación de esta entidad y 31 años desde la promulgación del derecho al voto femenino. Conforme avanza el siglo XXI la presencia de la mujer en el cargo de ministra de Estado ha sido cada vez más frecuente.

En comparación con otros países, la duración de la gestión ministerial en el Perú es breve y se ha reducido en años recientes. Un estudio que revisó la duración de la gestión de los ministros de salud de 23 países de 1990 al 2010, reportó una mediana de 20 meses, siendo Suiza (96 meses), Estados Unidos (47,5 meses) y Singapur (42 meses) los países con las medianas de duración más extensas y Corea del Sur (10 meses), Polonia y República Checa (13 meses) los países con medianas de duración más breves 17. Esta revisión incluyó dos países latinoamericanos, Chile (32 meses) y Brasil (13 meses). Asimismo, el estudio reportó una correlación estadísticamente significativa de orden negativo entre el número de ministros y cuatro indicadores generales (el Índice de Desarrollo Humano (IDH), el Producto Bruto Interno per cápita, el acceso a agua potable y el acceso a la salud). Así, se pudo apreciar que países con altos índices de desarrollo humano y economías avanzadas tienen los promedios de duración más altos.

Un estudio en Estados Unidos ha reportado periodos largos de duración en cargos de funcionarios de salud. En un periodo de más de 35 años se encontró que el promedio de duración en el cargo de altos funcionarios de salud fue de 63 meses; aunque se señala que la duración en el cargo ha venido disminuyendo con los años y que es menor en el sector público en comparación al privado 18. En este estudio se encontró una relación positiva entre la duración en un cargo con la posición que ocupa un Estado de este país en indicadores de salud. Algunos funcionarios encuestados que habían dejado sus cargos señalaron que su periodo fue breve y que su salida tuvo un impacto negativo en el funcionamiento de su institución 18. En otro estudio relacionado al primero, se describió que aquellos cargos elegidos por consejos directivos tuvieron una mayor duración que aquellos elegidos por autoridades políticas u otros directivos 19.

Fundamentos teóricos han apoyado los planteamientos sobre los impactos negativos directos que tendría la rotación frecuente de altos ejecutivos en la gestión de una institución del sector privado o público. La teoría de los escalafones superiores desarrollada por Hambrick y Mason propone por ejemplo que el conocimiento, los valores y las percepciones de un equipo de alta dirección están relacionados con las decisiones que toman y a su vez con su efectividad en una organización. A partir de esta propuesta se planteó un modelo de cinco etapas que resume los diferentes momentos en el periodo de gestión de altos ejecutivos (ciclo de vida de la gestión), principalmente para el sector privado pero aplicable además al sector público y a la gestión de gobierno. La «respuesta al mandato, la experimentación, la selección de una narrativa, la convergencia y la disfunción» son las distintas etapas interrelacionadas de este modelo. En el contexto de este enfoque, un periodo corto de gestión de un directivo no sería suficiente para recorrer cada una de las cinco etapas y en consecuencia los resultados de su gestión podrían ser significativamente afectados 20 , 21.

El tiempo de permanencia en una gestión puede obedecer a la crisis del gabinete, fin del periodo legislativo, errores individuales, presión de grupos de poder, términos del mandato presidencial, entre otros 22 - 24. En Chile, un análisis estadístico de los factores relacionados a la rotación de los 180 ministros designados entre 1990 y 2010, encontró que la duración ministerial estuvo asociada a dos eventos críticos, las crisis económicas y los escándalos de corrupción 24. Se ha señalado que la diferencia entre sectores, la débil capacidad institucional, la indecisión política y los intereses creados hacen compleja y difícil una gestión y el ejercicio del cargo ministerial 25.

En el caso de altos directivos del sector público en salud, como el de ministro, puede ocurrir algo similar a lo que se describe para el sector privado. Los periodos breves de gestión pueden tener un impacto en el aprendizaje y habilidad política lo que se reflejaría en la capacidad y efectividad en la gestión. El cambio de ministro implica cambios de dirección y nuevas visiones con un deseo por imprimir un legado particular que significan un enorme riesgo en la sostenibilidad de políticas de Estado a largo plazo. Es usual que las políticas vuelvan a foja cero. Los equipos cambian, debido a la necesidad de contar con un personal de confianza; no obstante, como ocurre al más alto nivel, y en una especie de cascada, los cambios de equipos ocurren en varios niveles incluso los más técnicos.

Una rotación alta en el Perú podría dificultar la implementación de políticas de Estado en salud. Probablemente esta situación particular se relaciona con la inestabilidad de la propia democracia a lo largo de nuestra historia republicana. Una muestra de esta inestabilidad se expresa en lo ocurrido solo en los últimos cinco años en que se ha tenido tres presidentes de la República y once gestiones ministeriales en salud, seis de las cuales se han producido desde el inicio de la pandemia de la COVID-19, tres de ellas con ministros que tenían por lo menos una gestión anterior. La adecuada capacidad técnica, liderazgo y respaldo político podría contribuir a dar estabilidad a la gestión de los ministros y al fortalecimiento institucional, y por lo tanto al cumplimiento del rol de la autoridad sanitaria en la cambiante y globalizada realidad de la sociedad actual, siempre y cuando existan políticas de Estado en salud claramente definidas y consensuadas.

A lo largo de la historia ministerial de salud, se han identificado una serie de hitos que han marcado avances significativos en la mejora de la salud, el bienestar y la vida de todos los peruanos. Una de las características de estos hitos es que la mayoría de los hechos claves, simples o complejos, se han logrado a lo largo de varios periodos ministeriales; por tanto no son eventos transversales pese a su ubicación en fechas determinadas, sino longitudinales producto de procesos continuos y evolutivos. Otra es que son producto del concurso de varios actores, incluso de personas u organizaciones, independientes de las gestiones ministeriales. Entre los logros se destacan el desarrollo de estrategias y programas para prevenir y proteger a las personas y minimizar las amenazas a la salud pública. Otros logros incluyen el desarrollo de políticas, reformas e infraestructura sanitaria. Estas características resaltan la importancia de dar continuidad y sostenibilidad explícita a las políticas públicas en el tiempo para lograr impacto; en la medida que se trata de procesos complejos, requieren de acuerdos implícitos o explícitos y de la coparticipación de diferentes actores inclusive por fuera del sector salud. Esta lista no es exhaustiva y no delimita los hitos por gestión ministerial o refleja la efectividad de las mismas, en parte por lo breve de las gestiones y en parte porque los resultados se han obtenido después de varios periodos y son difíciles de aislar, no obstante, reflejan el impulso de los liderazgos que iniciaron o continuaron con los procesos. En la lista no se describe los detalles de los procesos y no se realiza un análisis de los efectos específicos o del contexto en los que ocurrieron. Tampoco se describen los posibles retrocesos en estos periodos. Otra de las limitaciones es que el proceso de identificación no fue sistemático y por tanto puede ser subjetivo. Sin embargo, está basado en fuentes históricas y en nuestro conocimiento es la primera lista orientada a resumir los principales logros en salud pública desde la creación del ministerio a la actualidad.

En conclusión, la duración de la gestión ministerial en el Perú tiene un amplio rango de variación y es breve comparada con la de otros países, especialmente durante el último quinquenio. Se recomienda considerar en las transiciones ministeriales y de gobierno nacional, los posibles efectos negativos de las gestiones muy breves sobre el sostenimiento de las políticas de Estado en salud y los mecanismos para minimizarlos. Por otro lado, es necesario estudiar las causas de la breve duración de las gestiones ministeriales, así como sus consecuencias, tanto sobre el desarrollo institucional como sobre la implementación, continuidad e impacto de las políticas de Estado. De igual forma, realizar estudios complementarios sobre los criterios (y de ser posible las circunstancias) en la elección de un ministro en la cartera de salud y de la relación que estableció éste con la arquitectura del poder dentro del aparato público, así como la realización de análisis comparativos entre los períodos de duración y el impacto sobre los resultados en salud.

Referencias bibliográficas

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Financiamiento: Autofinanciado.

Citar como: Gozzer G, Canchihuamán F, Chalco V, Huari G, Cisneros-Dionisio A, Quispe W, et al. Duración de la gestión ministerial y logros en salud en el Perú. Rev Peru Med Exp Salud Publica. 2021;38(2):326-36. doi: https://doi.org/10.17843/rpmesp.2021.382.6721.

Recibido: 09 de Noviembre de 2020; Aprobado: 07 de Abril de 2021

Correspondencia: Fredy Antonio Canchihuamán Rivera; Av. Honorio Delgado 430, Urb. Ingeniería, San Martín de Porres; Perú.canchihuaman.r@upch.pe

Contribución de autoría:

EG y FC concibieron la idea y redactaron la versión inicial; VC, GH, AC, WQ y RE recolectaron la información; todos revisaron críticamente el manuscrito y aprobaron la versión final.

Conflictos de interés:

Los autores declaran no tener conflictos de interés.

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