2. Estudio del diseño de los organismos electorales latinoamericanos

En esta sección se presentan diferentes enfoques y discusiones en torno a los tipos de diseño de los organismos electorales en América Latina en los últimos años. Además, se establece la clasificación para los organismos electorales considerados en este trabajo.

Como se ha señalado, la integridad del proceso electoral en las democracias multipartidistas depende en gran medida de mantenerse imparcial y ajeno a la injerencia del Poder Ejecutivo, y también a la voluntad del partido -o coalición- del gobierno de turno. En América Latina, resulta importante analizar en detalle las diferentes características en el diseño de los organismos electorales. Para garantizar la imparcialidad en la administración electoral en esta región, atravesada por la inestabilidad presidencial, se ha implementado un cuarto poder constitucional denominado “Poder Electoral”. Este poder se incorpora a los tres poderes tradicionales, a fin de marcar su separación del resto de la administración estatal (^{Pérez Albo 2011}).

Tanto en la academia como en think tanks especializados se realizan esfuerzos por clasificar los diseños de los organismos electorales. Antes de abordar ese debate, primero debemos definir qué es un organismo electoral. ^{Catt et al. (2014}) establecen que son aquellas instituciones encargadas de al menos una de las principales funciones electorales: (a) determinar quién puede votar; (b) validar candidaturas y partidos políticos; (c) llevar a cabo la votación; (d) contar los votos; y (e) publicar o tabular los votos. Estas cinco tareas pueden ser responsabilidad de una sola agencia, pero el principal resguardo de la imparcialidad en la administración de las elecciones no radica en cuántas funciones asuma cada organismo, sino en su nivel de independencia respecto del Poder Ejecutivo (^{Barrientos del Monte 2010}; 2011; ^{Méndez de Hoyos 2014}; Catt et al. 2014). De modo que, a partir de esa variable, podemos clasificar los organismos electorales en tres grandes modelos: (i) independientes, (ii) mixtos o (iii) gubernamentales (Catt et al. 2014), los que presento a continuación.

Los organismos electorales independientes, según ^{Catt et al. (2014}), se caracterizan por tener niveles elevados de autonomía funcional y estar libres de injerencias directas por parte del Poder Ejecutivo, al cual no rinden cuentas. Además, con frecuencia dependen formalmente del Poder Legislativo o del Judicial. Sus cúpulas suelen ser colegiadas, compuestas por integrantes sin afiliación partidaria, con perfiles técnicos y especializados en el proceso electoral.

Por otro lado, los organismos gubernamentales, según ^{Catt et al. (2014}), están compuestos por integrantes designados/as y removidos/as por el Poder Ejecutivo, al cual deben rendir cuentas. Tanto su presupuesto como el rango jerárquico de sus funcionarios y funcionarias están dentro de una cartera, generalmente un Ministerio del Interior. Estos organismos carecen de autonomía o margen de maniobra respecto de la estructura ministerial de la rama ejecutiva.

Finalmente, en los modelos mixtos, según ^{Catt et al. (2014}), las funciones de administración se distribuyen entre al menos dos agencias. Por lo general, una es independiente y tiene funciones judiciales, mientras que la otra es gubernamental y se encarga de las funciones administrativas. Así se genera un sistema de rendición de cuentas cruzado, al tiempo que favorece la lógica de coordinación entre ambas.

Este enfoque ha sido aplicado en América Latina de manera integral, por ^{Barrientos del Monte (2011}), quien además identifica variables no consideradas en el trabajo de ^{Catt et al. (2014}) y analiza el vínculo entre el diseño de los organismos electorales en América Latina y sus niveles de confianza. Luego de analizar diversos casos de democracia, sostiene que los organismos electorales independientes surgen en aquellos países con menor confianza ciudadana hacia la administración electoral; en cambio, los modelos gubernamentales se presentan en contextos de mayor confianza de la ciudadanía (Barrientos del Monte 2011, 154). Su argumento es que, en los diseños de los organismos electorales, los niveles de independencia respecto al Ejecutivo van en dirección contraria a los niveles de confianza ciudadana. Cabe destacar que este argumento coincide con la conclusión de ^{Birch (2008}) respecto a la relación entre los niveles de confianza y la independencia formal de los organismos.

Además de los enfoques centrados en la independencia respecto al Ejecutivo, se suman otros trabajos que clasifican a los organismos electorales en función de otras variables, como (a) los niveles de injerencia partidista (^{Hartlyn et al. 2009}), (b) la distribución de funciones a nivel nacional/subnacional, o (c) aplican perspectivas multinivel. No obstante, es importante señalar que sobre estos últimos tópicos la literatura disponible es más acotada (^{Galván et al. 2018}; Sesín y Pérez Corti 2006; ^{Torres 2016}).

Otra línea interesante de investigación la propone Picado de León (2006) quien, enfocado en el diseño institucional y los tipos de funciones de administración electoral de los organismos de México y Centroamérica, llega a la conclusión de que el nivel de confianza ciudadana en los tribunales electorales no guarda relación con el nivel de independencia formal de la administración electoral. Mientras que en casos como el de México (en el nivel superior) y Nicaragua (en el inferior) se encuentra una correlación positiva entre los niveles de confianza y de diseño de un organismo electoral independiente del Ejecutivo; en otros, como El Salvador2 (en el nivel superior) y Guatemala (en el inferior) ya no se observa esa misma correlación. A partir de ello, reflexiona que la relación entre el diseño de los organismos electorales y la confianza ciudadana, lejos de no existir, se encuentra intervenida por otros factores. Para medir los niveles de confianza en los tribunales electorales, Picado de León (2006) toma datos de la encuesta de Lapop de 2004, en tanto que el índice de independencia formal de la administración electoral que utiliza es de su propia elaboración.

3. Cómo abordar el análisis de la confianza ciudadana y el diseño de los organismos electorales en América Latina

En esta sección analizaremos las distintas vías que pueden transitarse para medir los niveles de confianza ciudadana en los organismos electorales, al mismo tiempo que se desarrollará la estrategia a seguir en este artículo.

En primer lugar, deben destacarse las encuestas de Lapop (Barómetro de las Américas) utilizadas en trabajos como el de ^{Barreda y Ruiz Rodríguez (2013}), que constituye un antecedente directo de este artículo. En ese trabajo se analiza el vínculo entre el tipo de diseño institucional de los organismos electorales y los niveles de calidad democrática en América Latina. Sus conclusiones señalan que existen factores como la autonomía del organismo electoral respecto del Poder Ejecutivo que, junto con el nivel de valoración de las instituciones del país, influyen directamente en percepción ciudadana de la calidad democrática.

Por otro lado, tenemos a disposición la encuesta de Latinobarómetro que, además de medir dimensiones específicas sobre creencia y apoyo al régimen democrático en diversos países de América Latina desde 1995, desde hace unos años incluye también en su publicación una pregunta específica sobre la confianza ciudadana en el organismo encargado de la administración de los comicios.

En este trabajo vamos a utilizar los resultados disponibles para la categoría “confianza ciudadana en el organismo electoral” de los informes del Latinobarómetro (2017; 2018; 2020) y, a partir de ellos, vamos a comparar el diseño institucional de los organismos electorales con mayores y menores niveles de confianza en la región. Con este abordaje, que hasta el momento no había sido visto desde esta perspectiva comparada, espero aportar a la literatura que indaga sobre esta área y, al mismo tiempo, colaborar en el debate sobre recomendaciones, en pos de mejorar la integridad de los procesos electorales en la región.

Con el fin de aprovechar las ventajas del método comparado, adoptaré una estrategia enfocada en los casos “extremos”, es decir, aquellos que presentan particularidades que revisten mayor interés que los casos “centrales” (^{Forni 2023}). Precisamente por esto, realizaré una comparación entre los tres países cuyos organismos electorales poseen los mayores niveles de confianza y los tres con menores niveles, todos en el mismo período. El principal interés no es identificar variables que expliquen la confianza ciudadana como lo hace parte de la literatura revisada, sino comparar las características propias de los diseños institucionales de los organismos en estos seis casos, con el objetivo de poner a prueba los postulados vigentes.

4. Organismos electorales y niveles de confianza ciudadana en América Latina (2017-2020)

En esta sección analizaremos los niveles de confianza ciudadana en los organismos electorales de democracias competitivas en América Latina, con el fin de identificar cuáles serán nuestros casos de estudio. A partir de los datos del período 2017-2020 me concentraré en seis países: los tres con mayor promedio de confianza y los tres con menor promedio durante esos años (Ver Tabla 1). Tal como mencioné, para elaborar la base de datos correspondiente a niveles de confianza ciudadana de la Tabla 1 utilicé datos provenientes de los informes de Latinobarómetro correspondientes a los años 2017, 2018 y 2020.

Una vez identificados los casos a comparar, se pueden analizar los diseños institucionales de los organismos electorales de esos seis países, tomando en consideración diversos indicadores de la literatura antes mencionada como antecedente de este trabajo, a fin de clasificar cada uno por su diseño institucional.

Como puede observarse en la Tabla 1, los datos correspondientes a este período oscilan entre un valor máximo de 64 (Uruguay en 2020) y un mínimo de 13 (Paraguay y Honduras en 2020). Además, el promedio de valoración positiva en 2017, 2018 y 2020 está encabezado por los organismos de Costa Rica, Uruguay y Colombia (en ese orden). Estos datos pueden resultar llamativos respecto a otras encuestas, como la de Lapop 2021, en la que Colombia se sitúa en las últimas posiciones (^{Lupu et al. 2021}). Cabe aclarar, sin embargo, que el Latinobarómetro ha registrado un gran ascenso en la valoración de los casos de Uruguay (más de 40 puntos) y Colombia (más de 30 puntos) entre 2017 y 2020. Por otro lado, la posición de Costa Rica no sorprende, ya que tanto su organismo como la limpieza de sus comicios se hallan entre los mejor valorados en todos los índices.

Algo similar a lo observado en las primeras posiciones se da con los casos de El Salvador, Paraguay y Honduras, cuyos organismos electorales se encuentran en los últimos lugares en niveles de confianza y valoración en otras encuestas de la región, como la mencionada Lapop 2021. Por otro lado, cabe aclarar que este trabajo considera exclusivamente casos con elecciones competitivas, de allí que los casos de Nicaragua y Venezuela quedaron apartados de la valoración, aun cuando los organismos de ambos países no se encuentran entre los primeros ni tampoco entre los últimos (Ver Tabla 1).

A continuación, iniciamos el análisis con aquellos organismos electorales que, durante el período 2017-2020, tuvieron la menor calificación promedio en términos de confianza ciudadana (El Salvador, Paraguay y Honduras) para luego continuar con los tres que encabezan el podio en términos de confianza (Colombia, Uruguay y, por último, el líder Costa Rica).

5. Tipos de organismos electorales y niveles de confianza en América Latina

En la Tabla 2 se presentan los organismos con mejor y peor puntaje en términos de confianza, en función de la clasificación de ^{Catt et al. (2014}). Los resultados a priori no revelan una tendencia clara para comprender el vínculo entre los niveles de confianza ciudadana y el diseño de los organismos electorales. Con excepción de Colombia, en los otros cincos casos se observa un organismo electoral independiente del Poder Ejecutivo nacional, que desempeña las principales funciones administrativas y logísticas y que, a nivel de capacidades, se encuentra significativamente por encima de cualquier otra institución de rango nacional que colabore en la administración del proceso electoral.

Por otro lado, la Tabla 2 transita parcialmente en el mismo sentido de lo advertido por ^{Birch (2008}) y ^{Barrientos del Monte (2011}) respecto a la relación inversa entre los niveles de independencia del Ejecutivo y los niveles de confianza. Esa tendencia, sin embargo, choca con las primeras posiciones, dado que tanto Costa Rica como Uruguay poseen organismos electorales independientes, por lo que desafía la orientación de esa relación inversa entre la confianza ciudadana y los niveles de independencia del organismo.

El caso de Colombia, en la tercera posición, es interesante ya que posee un modelo mixto y queda próximo a otros países con modelos mixtos en posiciones más cercanas a la valoración promedio. Como se observa en la Tabla 1, los modelos mixtos van desde la posición 3 (Colombia) hasta la 15 (Argentina), pasando por Perú (4), Chile (5), México (6) y República Dominicana (9). Ninguno de estos seis países con modelos mixtos de administración electoral se encuentra en las últimas tres posiciones. En todos estos casos, la posición de los modelos mixtos tampoco arroja una orientación clara en la relación entre los niveles de confianza ciudadana y de independencia frente al Ejecutivo. El caso de Honduras deberá seguirse con atención en los próximos años, dado que estrenó un diseño con formato mixto en los comicios del 2021.

Ahora bien, otros aspectos como el tipo de organización constitucional de los países tampoco parecen variables relevantes para incidir en los factores aquí comparados. Cabe destacar que de los cuatro países federales en América Latina, México y Argentina optaron por organismos electorales mixtos, en tanto que Brasil y Venezuela (este último sin elecciones democráticas en el período estudiado) optaron por un único organismo que, formalmente, cuadra con un formato independiente.

En resumen, la Tabla 2 sigue parcialmente la línea de los trabajos analizados anteriormente que intentan vincular el diseño de los organismos electorales con los niveles de confianza, así como la percepción de limpieza e integridad de los mismos. En todos los casos, las investigaciones previas han concluido que los diseños institucionales por sí solos no guardan una correlación significativa con dichos valores, y alientan a identificar otras variables que desempeñen un rol interviniente en los niveles de confianza ciudadana.

6. Reflexiones preliminares

En momentos como el actual, en los que el vínculo entre la confianza ciudadana en los organismos electorales parece resquebrajarse en las democracias de América Latina y a nivel mundial, surge nuevamente la pregunta sobre el diseño institucional de los organismos electorales como un factor influyente en esa confianza. Así, se revisaron estudios previos sobre este tema, con el objetivo de analizar la integridad de los comicios a través de diversas variables y enfoques.

Este trabajo no busca argumentar sobre el diseño institucional o proponer que las capacidades institucionales de cada organismo electoral no son importantes. Sin embargo, plantea la necesidad de llevar a cabo una agenda de investigación que continúe buscando, identificando y analizando factores y variables que ayuden a poner en discusión cómo se ven influenciados los niveles de confianza en los diversos organismos electorales en cada país.

Mientras se escriben estas líneas, los organismos electorales preparan elecciones que ya están siendo puestas en duda, incluso antes de desarrollarse. Es cierto que los temores de la ciudadanía respecto a la integridad de los procesos electorales no se basan en análisis detallados sobre el diseño institucional de sus organismos, y mucho menos en la evaluación de pruebas objetivas sobre la imparcialidad de las y los funcionarios electorales. Por el contrario, es mucho más frecuente y sencillo desacreditar el trabajo profesional de los organismos electorales con acusaciones o noticias virales de dudosa validez, en lugar de adoptar medidas que los doten de confianza y transparencia a largo plazo. Los modelos de gestión electoral más exitosos evidencian ciertos patrones en la distribución de funciones y competencias de la administración electoral que deben mantenerse, mientras que las buenas prácticas de estos organismos deben ser replicadas por aquellos que aún no las han adoptado.

Junto al estudio de los diseños de los organismos electorales, en futuras investigaciones sería importante incorporar otros factores, como se sugiere en trabajos previos, como (a) niveles de injerencia partidista, (b) resultados socioeconómicos, (c) niveles de competitividad, (d) niveles de confianza frente a las demás instituciones públicas, (e) niveles de percepción de corrupción, entre otros. Es evidente que una mala gestión presidencial puede afectar la confianza pública en todas las instituciones, pero si una o un presidente que pierde las elecciones denuncia fraude en los comicios simplemente porque no logró los resultados que anhelaba, la crisis y la desconfianza pueden ser mucho más graves.

El camino hacia la desconfianza ciudadana que tiende a empañar la integridad del proceso electoral es corto; en cambio, la ruta para lograr la institucionalización de organismos electorales percibidos como imparciales y confiables es muy larga. Queda en la clase política, en interacción con los factores contextuales propios de su sistema político, la decisión sobre qué camino tomar en el viaje de su administración electoral.