1. Introducción

La biodiversidad es esencial para la sobrevivencia de nuestra sociedad, sin embargo, se encuentra en peligro. El Informe de la Evaluación Mundial sobre la Diversidad Biológica y los Servicios de los Ecosistemas de la Plataforma Intergubernamental Científico-Normativa sobre Diversidad Biológica y Servicios de los Ecosistemas (IPBES) del año 2019, señala que las contribuciones de la naturaleza a las personas representan diferentes conceptos tales como los bienes y servicios de los ecosistemas y los dones de la naturaleza. La naturaleza y sus contribuciones para las personas son esenciales para la existencia humana y la calidad de vida. A su vez, el informe indica que hoy día se suministran más alimentos, energía y materiales que nunca antes a las personas en la mayoría de los lugares, pero se hace hipotecando cada vez más la capacidad de la naturaleza para hacer esas contribuciones en el futuro. La biosfera, de la que depende la humanidad en su conjunto, está sufriendo alteraciones sin precedentes en todos los niveles espaciales. La diversidad biológica -la diversidad dentro de las especies, entre especies y la diversidad de los ecosistemas- está disminuyendo a un ritmo más rápido que nunca antes en la historia humana (^{IPBES, 2019}).

El Perú es un país megadiverso y las Áreas Naturales Protegidas (ANP) son una muestra representativa de los ecosistemas que posee. Desde los años 60 se han venido creando dichas ANP en todo el país, y a la fecha contamos con una normativa¹ que regula las categorías de ANP, en función a lo cual se definen las actividades permitidas en su interior y en sus respectivas Zonas de Amortiguamiento², que establece reglas para gestionar estas áreas poniéndose énfasis en el aseguramiento de sus objetivos de creación.

A la vez, en el ámbito de la regulación en materia de evaluación de impacto ambiental se cuenta con una normativa que ha tenido un proceso de evolución positivo, desde la normativa transversal en el ámbito del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA)³ hasta su desarrollo normativo a nivel sectorial.

Ambos cuerpos normativos se relacionan entre sí. En efecto, la Ley de ANP define las actividades legalmente viables al interior de las ANP, en función a lo cual se puede determinar si es (o no) viable el aprovechamiento de recursos naturales o la construcción de infraestructura objeto de un determinado proyecto de inversión⁴. Respecto de los proyectos de inversión que sí son legalmente viables de ser desarrollados en el ámbito de las ANP, la Ley del SEIA señala que su ubicación en una ANP constituye uno de los criterios para definir su nivel de riesgo ambiental, en función a lo cual corresponderá la elaboración de una determinada categoría de estudio ambiental, a efectos de obtener la necesaria viabilidad ambiental del proyecto. A su vez, tanto en la normativa de ANP como en la normativa del SEIA se establece el rol que corresponde al Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (SERNANP) como autoridad a cargo de emitir opinión técnica previa vinculante, como requisito necesario para la emisión de la respectiva certificación ambiental⁵, además de corresponderle el rol de autorizar la investigación en ANP para levantamiento de información de línea base y la emisión de opinión técnica respecto de los términos de referencia de los estudios ambientales en el ámbito de las ANP.

Sin embargo, se identifica un desarrollo limitado de herramientas, estándares y criterios objetivos aplicables a las evaluaciones ambientales en lo relacionado a la consideración de la diversidad biológica en el ámbito de las ANP; lo cual, a su vez, se refleja en un limitado desarrollo de la fiscalización ambiental en esta misma materia (tanto en campo como en gabinete), producto de lo cual la biodiversidad de nuestro país no estaría recibiendo la debida atención⁶.

A efectos de realizar un análisis sobre esta temática realizaremos una revisión de las regulaciones en materia de ANP, de los estándares internacionales y nacionales para la consideración de la biodiversidad en la evaluación ambiental, y se revisará una muestra de informes elaborados por SERNANP en el marco de la función a cargo de dicha entidad como opinante vinculante en el marco del SEIA; con miras a identificar los avances y debilidades existentes y esbozar tareas pendientes futuras en la materia.

2. El estado de las cosas en materia de evaluación ambiental en ANP

La Constitución Política establece que el Estado se sujeta a la obligación de promover la conservación de la diversidad biológica y de las áreas naturales protegidas⁷. Esta, que constituye la primera referencia a estas materias en un texto constitucional, configura el marco en virtud al cual se desarrolla la normativa nacional al respecto.

Las Áreas Naturales Protegidas (ANP) son espacios terrestres o marinos reconocidos, establecidos y protegidos legalmente por el Estado peruano por su importancia para la conservación de la biodiversidad y su contribución al desarrollo sostenible del país⁸. Como señala ^{Solano (2013}), puede decirse que las áreas protegidas son una especie de «seleccionado» del patrimonio natural de un país. Se eligen las que poseen la mayor calidad, reúnen las mejores condiciones y representan mejor ese patrimonio. La idea es que estas áreas, a la vez de proteger el patrimonio de todos, generen oportunidades de gestión vinculadas a la puesta en valor de los espacios mediante cualquiera de las estrategias de conservación disponibles, entre ellas la protección, mantenimiento, uso sostenible y restauración (^{Solano, 2013}, p. 146).

Existen diez categorías de ANP, las cuales pueden ser de uso indirecto o de uso directo:

Tabla 1 

Fuente: Elaboración propia a partir de información de la página web institucional del SERNANP

Al mes de noviembre de 2021, el Perú cuenta con 29 654 496.61 h constituidas como ANP. De este porcentaje, 17.90% son ANP ubicadas en la superficie terrestre protegida. El área correspondiente a ANP en áreas marinas es de 7.76%.

Adicionalmente, la legislación contempla la figura de las Zona Reservadas, que son aquellas áreas que reuniendo las condiciones para ser consideradas como ANP, requieren de la realización de estudios complementarios para determinar, entre otras, la extensión y categoría que les corresponda como tales. Cabe indicar que en el dispositivo legal de creación de una Zona Reservada se deben definir los objetivos y usos permitidos compatibles con la finalidad de su creación⁹. Actualmente, existen nueve Zonas Reservadas en el Perú¹⁰.

Las ANP se gestionan a través del Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas (SINANPE), que comprende las ANP de nivel nacional, el cual se complementa con las ANP de administración regional y las Áreas de Conservación Privadas. La autoridad rectora del SINANPE es el Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (SERNANP).

El mecanismo establecido para asegurar la integridad de las ANP en el ámbito del desarrollo de los proyectos de inversión consiste en la emisión de opiniones técnicas de diversa naturaleza, a cargo del SERNANP. Estas opiniones comprenden la opinión de compatibilidad¹¹, así como las autorizaciones y opiniones que se emiten en el marco de la evaluación de impacto ambiental. En el presente artículo nos centraremos en las opiniones vinculantes¹² que se emiten como parte de los procedimientos de evaluación de impacto ambiental propiamente dichos.

3. Alcances de la diversidad biológica en la evaluación de impacto ambiental a nivel internacional

A nivel internacional, el Convenio de Diversidad Biológica (CDB) constituye el primer acuerdo mundial para abordar todos los aspectos de la diversidad biológica y el primero en reconocer que la conservación y el uso sostenible de la diversidad biológica es para la humanidad una preocupación común y una parte integral del proceso de desarrollo. Su objetivo general es promover medidas que conduzcan a un futuro sostenible (^{MINAM, 2019a}, p. 9).

El CDB adoptado en el marco de la Cumbre de la Tierra realizada en Río de Janeiro (Brasil) en el año 1992, es un tratado internacional jurídicamente vinculante que comprende tres objetivos principales: (i) la conservación de la diversidad biológica, (ii) la utilización sostenible de sus componentes, y (iii) la participación justa y equitativa en los beneficios que se deriven de la utilización de los recursos genéticos.

El CDB fue aprobado, a nivel nacional, mediante resolución legislativa 26181, y entró en vigor para el Perú el 29 de diciembre de 1993. Actualmente, el Punto Focal del CDB en el Perú es compartido entre el Ministerio del Ambiente (MINAM) y el Ministerio de Relaciones Exteriores (MRE) (^{MINAM, 2019a}, p. 22). El CDB define la diversidad biológica (o biodiversidad) como

[…] la variabilidad de organismos vivos de cualquier fuente, incluidos, entre otras cosas, los ecosistemas terrestres, marinos y otros ecosistemas acuáticos, así como los complejos ecológicos de los que forman parte; comprende la diversidad dentro de cada especie, entre las especies y de los ecosistemas (^{MINAM, 2021}. p. 22).

La biodiversidad es, por lo tanto, la variedad de vida en la tierra en todos los niveles, de genes a poblaciones mundiales de una misma especie, de comunidades de especies que comparten una misma pequeña área de un hábitat hasta ecosistemas mundiales (^{IAIA, 2005}).

Los ecosistemas naturales nos proporcionan servicios de los que dependen nuestra salud, sustento y bienestar. Para lograr el desarrollo sostenible, los beneficios que obtenemos de los ecosistemas deben mantenerse conservando su diversidad biológica. Sin embargo, la biodiversidad se está perdiendo a un ritmo acelerado: hay una transformación y fragmentación del hábitat por el desarrollo y el cambio de uso de la tierra, por el deterioro causado por la contaminación y los organismos invasores exóticos, y por tasas de explotación insostenibles. El crecimiento continuo de la población mundial aumenta la presión sobre la biodiversidad y los ecosistemas; el cambio climático añade otra capa de presión (^{IAIA, 2013}).

Una herramienta reconocida a nivel internacional para la gestión de las consecuencias negativas de los proyectos es la evaluación de impacto ambiental, que ha sido abordada en el ámbito del CDB, tal como se indica a continuación.

3.2 Estándares para la consideración de la biodiversidad en la Evaluación de Impacto Ambiental en el marco del CDB

En 2002, en el marco de la Sexta Reunión de las Partes del CDB, se aprobaron directrices para incorporar los aspectos de la diversidad biológica en la legislación y/o los procesos de evaluación del impacto ambiental y de evaluación ambiental estratégica¹³.

En estas directrices se señalan criterios para incorporar a la diversidad biológica en los siguientes pasos de la evaluación ambiental¹⁴:

1. clasificación para determinar qué proyectos o desarrollos requieren una evaluación de impacto ambiental;

2. definición del ámbito del estudio para determinar qué posibles impactos son pertinentes de ser evaluados, en función a lo cual se formulan términos de referencia para la evaluación del impacto;

3. evaluación del impacto para predecir y determinar los posibles impactos ambientales de un proyecto propuesto teniendo en cuenta las consecuencias recíprocas del proyecto y los efectos socioeconómicos;

4. determinar medidas de mitigación (la búsqueda de diseños o emplazamientos alternativos en los que se eviten los impactos, mediante la incorporación de salvaguardas al diseño del proyecto o la provisión de compensación por efectos adversos);

5. decidir si ha de otorgarse o denegarse la aprobación del proyecto; y

6. vigilar y monitorear las actividades del proyecto, de manera tal que los impactos previstos y las medidas de mitigación sean los adecuados y que, de no serlo así, ello se identifique y aborde oportunamente.

En relación a la definición respecto de la consideración de la diversidad biológica en el otorgamiento de la viabilidad ambiental del proyecto (ítem v, antes indicado), la Decisión formula dos preguntas sustantivas a tomar en cuenta¹⁵:

1. ¿Afecta la actividad prevista al entorno físico de tal modo, o causa pérdidas biológicas tales que influye en la probabilidad de extinción de cultivos, variedades, poblaciones de especies o en la probabilidad de pérdida de hábitats o ecosistemas?

2. ¿Sobrepasa la actividad prevista el rendimiento sostenible máximo, la capacidad de carga de un hábitat o ecosistema o el nivel de perturbación máximo y mínimo permisible de un recurso, población o ecosistema?

También se señala que:

Habitualmente la información disponible sobre la diversidad biológica es limitada y descriptiva y no puede utilizarse como base para predicciones numéricas. Es necesario elaborar o recopilar criterios sobre diversidad biológica para la evaluación de impactos y contar con normas u objetivos mensurables con los que evaluar la importancia de cada uno de los impactos. Las prioridades y metas, indicados en el proceso de elaboración de estrategias y planes de acción nacionales sobre diversidad biológica, pueden proporcionar orientación respecto de la elaboración de esos criterios¹⁶.

Así pues, constituye un estándar internacional la necesidad de adoptar regulaciones objetivas que permitan evaluar el impacto ambiental en materia de diversidad biológica.

En 2006, la Conferencia de las Partes del CDB adoptó una Guía Voluntaria para la consideración de la biodiversidad en la Evaluación de Impacto Ambiental (^{UNEP/CDB/COP, 2006a})¹⁷, que comprende los lineamientos para la consideración de la biodiversidad y servicios ecosistémicos tanto a nivel de proyectos como también a nivel de evaluación estratégica.

En lo referido a proyectos de inversión, esta Guía se centra en cómo promover y facilitar el proceso de evaluación del impacto ambiental de la diversidad biológica, lo que comprende lo siguiente:

Tabla 2 

Fuente: Guía Voluntaria para la consideración de la biodiversidad en la Evaluación de Impacto Ambiental ^{UNEP/CDB/COP (2006b)}, elaboración propia.

3.4 Norma de desempeño del IFC en materia de biodiversidad

Por su parte, en el ámbito de los organismos financieros internacionales²⁰, la Corporación Financiera Internacional (IFC, por sus siglas en inglés) cuenta con una Norma de Desempeño sobre Conservación de la biodiversidad y gestión sostenible de recursos naturales vivos (Norma de Desempeño 6) aprobada en 2012. Esta norma reconoce que la protección y la conservación de la biodiversidad, el mantenimiento de los servicios ecosistémicos y el manejo sostenible de los recursos naturales vivos son fundamentales para el desarrollo sostenible.

Esta Norma de Desempeño, en relación a aspectos de biodiversidad en la evaluación ambiental de proyectos, señala lo siguiente:

Tabla 3 

Fuente: Norma de Desempeño 6 (^{IFC, 2012}), elaboración propia.

Habiendo revisado los estándares internacionales que se aplican en materia de biodiversidad en relación a la evaluación de impacto ambiental, corresponde ahora revisar la normativa nacional al respecto.

4. Análisis normativo en materia de consideración de la biodiversidad en ANP en el ámbito de la evaluación de impacto ambiental

En primer lugar, corresponde señalar que la ley 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), tiene como criterios (artículo 5):

Los criterios de protección ambiental definen la categoría de estudio ambiental aplicable (DIA, EIA-sd o EIA-d), siendo que corresponderá elaborar un estudio de mayor nivel de detalle en función a la mayor posibilidad de afectar los criterios de protección ambiental.

Una vez definida la categoría de estudio ambiental aplicable a un determinado proyecto de inversión, corresponde definir, por un lado, los alcances de su contenido (lo que se define en los respectivos Términos de Referencia o TdR); así como, por otro lado, las regulaciones o estándares específicamente aplicables a la actividad objeto de evaluación ambiental.

A continuación, se presentan las principales disposiciones normativas de naturaleza transversal (de aplicación a todos los proyectos en general) reguladas a nivel nacional y que deberían servir como el estándar aplicable para la consideración de la biodiversidad en la evaluación ambiental. Estas reglas, a su vez, son de aplicación en el ámbito de la evaluación ambiental en ANP:

Tabla 4 

Fuente: elaboración propia.

Habiendo revisado también la normativa nacional que establece estándares aplicables a la gestión de la diversidad biológica en materia de evaluación ambiental, incluida la evaluación ambiental en el ámbito de las ANP, realizaremos una aproximación a la aplicación de este marco normativo en el ámbito de competencias del SERNANP.

5. Opiniones del SERNANP en los procedimientos de evaluación de impacto ambiental

El SERNANP viene emitiendo opiniones técnicas en los procedimientos de evaluación de impacto ambiental respecto de diversos instrumentos de gestión ambiental.

En cuanto a las opiniones que emite SERNANP, a través de la Unidad Operativa Funcional de Gestión Ambiental (UOFGA) y en coordinación con las respectivas Jefaturas de Área de ANP, en el marco de la evaluación de instrumentos de gestión ambiental, se cuenta con la siguiente información:

Tabla 5 

Fuente:^{MINAM (2021}, p. 73).

Como puede advertirse, SERNANP viene cumpliendo un importante rol en el marco de los procedimientos de evaluación de impacto ambiental; lo cual hace necesario realizar un análisis en relación a las herramientas con las cuales se cuenta para el ejercicio de esta función y la suficiencia de las mismas con el objetivo de asegurar una adecuada protección de la biodiversidad de nuestro país.

Al respecto, cabe preguntarse cómo se ponen en práctica las regulaciones nacionales en materia de diversidad biológica en el ámbito de la evaluación ambiental; con especial énfasis en su aplicación en el ámbito de las áreas naturales protegidas. Si bien es cierto que a través de la compensación ambiental se cuenta con la herramienta para buscar gestionar los impactos residuales de un proyecto luego de adoptadas las medidas ambientales, ello debería aplicarse como última opción por lo que se requiere identificar si se cuenta o no con las herramientas requeridas para la adecuada caracterización, análisis del impacto ambiental, así como la definición de las medidas de mitigación que corresponda aplicar en materia de diversidad biológica.

Para tales efectos, se realizó la revisión de una muestra de 28 estudios ambientales (7 ITS, 10 DIA, 4 EIA-sd, 4 EIA-d, y 3 actualizaciones de estudios ambientales ya aprobados). La muestra comprendió los sectores: minería, hidrocarburos, electricidad, transporte, saneamiento, defensa y agricultura.

Se clasificaron los tipos de observaciones formuladas por SERNANP respecto de dichos estudios ambientales en:

En relación a esta última categoría de observaciones, consideramos que, del análisis de los alcances de estas observaciones, es viable identificar la necesidad de desarrollar regulaciones que brinden las herramientas de evaluación objetivas requeridas para fortalecer el análisis de la biodiversidad en la evaluación de impacto ambiental. Este análisis se presenta a continuación:

Tabla 6 

Fuente: elaboración propia.

Si bien algunos sectores ya cuentan con regulaciones en materia de protección de la biodiversidad en la evaluación de impacto ambiental²², como puede verificarse del análisis de las observaciones antes indicadas, se puede sostener que se requiere desarrollar herramientas técnicas transversales que coadyuven a una más adecuada y estandarizada evaluación del potencial impacto de los proyectos de inversión en la biodiversidad en el ámbito de las ANP tomando en especial consideración que estas constituyen áreas que deberían contar con mayor cuidado por parte de la sociedad dada su importancia ecológica.

En tal sentido, como ya se ha indicado, en el ámbito del CDB se hace referencia a la necesidad de contar con un desarrollo normativo que establezca criterios objetivos para evaluar la importancia de la diversidad biológica en el ámbito de la evaluación ambiental. A su vez, el CDB señala que es necesario establecer procedimientos que permitan evitar o reducir al mínimo los potenciales efectos adversos para la biodiversidad que pudieran generar los proyectos de inversión.

Al respecto, cabe recordar que en el ámbito de la gestión de la calidad ambiental sí se cuenta con un mayor desarrollo de estas herramientas técnico normativas²³; siendo que ello todavía constituye una tarea pendiente en materia de diversidad biológica²⁴.

A la vez, es necesario un desarrollo normativo a efectos que conceptos técnicos como el referido al manejo adaptativo sea viable de ser aplicado como producto de la efectividad de las medidas establecidas en el instrumento de gestión ambiental sin que ello se interprete como una aprobación condicionada del respectivo instrumento de gestión ambiental.

Asimismo, es importante desarrollar herramientas de ordenamiento territorial que incorporen criterios de asignación de usos tomando en consideración aspectos de protección de biodiversidad y cuya implementación preceda a la realización de las evaluaciones ambientales y, de ser requerido, regulaciones que establezcan de manera objetiva los supuestos de exclusión del desarrollo de determinadas actividades en determinados ecosistemas²⁵.

Estas consideraciones, a su vez, pueden significar formular propuestas que modifiquen el enfoque regulatorio actual²⁶ en materia de evaluación de impacto ambiental.

6. A modo de conclusión