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1. Introducción
A finales del año 2019, se registraron casos de una extraña enfermedad en la ciudad de Wuhan (China). Este fenómeno fue repitiéndose a lo largo de diferentes países hasta que la Organización Mundial de la Salud (OMS) identificó como principal causa la existencia de un nuevo coronavirus (SARS-CoV-2)1 que provoca la enfermedad por COVID-19 (coronavirus disease 2019, en inglés)2. En ese sentido, la OMS la declaró pandemia y puso en alerta a todos los Gobiernos (OMS, 2020).
Los países de América Latina y el Caribe (ALC) intentaron replicar las mismas estrategias de otros Gobiernos con mayores recursos para detener el COVID-19 (Filgueira et al., 2020; Castilla, 2020). Sin embargo, tuvieron que enfrentar una serie de factores que dificultaron una rápida y efectiva respuesta. La literatura al respecto demuestra la existencia de desigualdades y brechas de acceso en materia de servicios como las limitaciones a cualquier esfuerzo público y privado, incluso desde antes de la pandemia (Filgueira et al., 2020; Lossio, 2020; Merino, 2020).
El Gobierno peruano tuvo que lidiar con un peor escenario al tratar de implementar las medidas sanitarias, económicas y/o sociales contra el COVID-19 (Castilla, 2020; Pedraglio & Portocarrero, 2020). Con todo ello, las poblaciones vulnerables han sido las más afectadas por sus mismas condiciones sanitarias y económicas. El COVID-19 ha encontrado en los pueblos indígenas un latente contexto de peligro debido a las carencias estructurales y la poca atención del Gobierno en años recientes, sobre todo aquellos ubicados en regiones amazónicas (Defensoría del Pueblo, 2020; Pedraglio & Portocarrero, 2020). Aunado a ello, las respuestas tardías del Gobierno para contener el avance de la pandemia, de alguna manera, tuvieron el efecto inverso (Defensoría del Pueblo, 2020; Huaco, 2020; Ruíz Molleda, 2020b).
De esta manera, el artículo tiene como objetivo analizar las medidas sanitarias, sociales y económicas implementadas en las comunidades nativas. A través de ello se pretende identificar las falencias y contradicciones con relación al manejo de la crisis durante los primeros meses del inicio de la pandemia (entre marzo y agosto de 2020) y, sobre todo, las motivaciones que sustentaron el proceso de reactivación económica por encima de la protección de las comunidades nativas
El artículo estará dividido en dos partes. En la primera se expondrán los indicadores previos a la pandemia relacionados con el acceso a servicios públicos (agua potable y salud) en las comunidades nativas. Es decir, un panorama general de las brechas en materia de servicios públicos: los determinantes sociales3. En la segunda se analizarán las leyes, decretos y demás instrumentos jurídicos en relación con la protección de dichas comunidades para identificar las contradicciones entre los actores económicos y las necesidades de los pueblos indígenas. Finalmente, se establecerán algunos hallazgos al respecto.
2. Servicios públicos y el COVID-19: las serias deficiencias antes de la pandemia
Según Cueto (2020a), las pandemias han sido fenómenos de gran complejidad que han aumentado las desigualdades sociales en distintos momentos de la humanidad. A pesar de que en esta parte del mundo no se tenía experiencia suficiente sobre el tema, los estudios epidemiológicos centraron su atención en cuestiones asociadas a las carencias de las víctimas y enfermedades desde mediados del siglo XX (Cueto, 2020b; Lossio, 2021). Es que las características de las enfermedades no solo se explican por factores relacionados con su origen, el diagnóstico y/o tratamiento médico.
Las ausencias públicas a nivel de salud y acceso de la población más vulnerable (Pedraglio & Portocarrero, 2020), el aumento de los índices de pobreza (Castilla, 2020; Filgueira et al., 2020), la inmigración hacia las zonas rurales, entre otras, son pues las cuestiones que más ha resaltado la pandemia actual4. Sumado a ello también la modificación de los imaginarios sociales. La percepción de las personas sobre el concepto de sufrimiento ha sido trastornada, se ha buscado culpables, y las respuestas públicas se han vuelto autoritarias con tal de acallar los embates del COVID-19, cuestión que ha generado episodios de racismo y clasismo (Cueto, 2020a y 2020b; Lossio, 2020 y 2021; Merino, 2020). Es decir, la pandemia ha reavivado épocas que parecían superadas.
Con relación a los pueblos indígenas, la historia ha mostrado un abanico de contradicciones en torno a ellos (Contreras & Cueto, 2013; Sánchez-Albornoz, 2014; Cotler, 2016)5. Pero, en tiempos más recientes, la cuestión de la enfermedad y sus efectos sobre la calidad de vida de estos pueblos ha sido (y sigue siendo) un gran problema. Las cifras y contagios del COVID-19 se han encargado de resaltar este dilema (MINSA, 2019), al punto que muchos departamentos no han podido cumplir las recomendaciones establecidas por la OMS debido a la falta de prestación de determinados servicios públicos (agua potable, saneamiento y salud): «Los ciudadanos que viven en las zonas rurales son los más claramente perjudicados ya que sobrepasan el 80% del porcentaje de quienes no tienen acceso a este derecho» (Pedraglio & Portocarrero, 2020: pp. 17-22, Figura 4).
Por lo tanto, siendo conscientes del problema entre el COVID-19 y las carencias asociadas con los servicios públicos en los pueblos indígenas, en las siguientes líneas se entrará a estudiar estos determinantes sociales. Para ello se analizará la prestación en materia de agua potable y salud en las comunidades nativas con la finalidad de verificar el contexto anterior a la pandemia. Ello servirá para identificar las prioridades de las medidas gubernamentales en torno a la emergencia sanitaria.
2.1 Los determinantes sociales y ausencias públicas en las comunidades nativas
Antes de comenzar es necesario responder una breve pregunta: ¿por qué estudiar las comunidades nativas y no campesinas? En primer lugar, existen marcadas diferencias por aspectos geográficos y productivos y de carácter legal que demuestran un particular caso de análisis (Zambrano, 2021). Además, en segundo lugar, durante los primeros meses de la pandemia, los departamentos amazónicos, habitados por las comunidades nativas, fueron los más afectados (Defensoría del Pueblo, 2020; Pedraglio & Portocarrero, 2020).
Por otro lado, como insumo de estudio para la elaboración de indicadores sociales, el III Censo de Comunidades Nativas del 2017 (en adelante, censo del 2017) identificó alrededor de 2703 comunidades nativas que han declarado pertenecer a alguno de los 44 pueblos indígenas u originarios en toda la Amazonía peruana (INEI, 2018, p. 23), a diferencia de un número menor en la Base de Datos de Pueblos Indígenas del Ministerio de Cultura (MINCUL)6. En ese sentido, por las razones antes expuestas, la investigación tendrá en cuenta la información compilada en el censo del 2017 para la identificación de las ausencias en materia de servicios públicos.
2.1.1 Acceso al agua potable
El principal problema de la gran mayoría de las enfermedades infecciosas es su transmisibilidad. Estas pueden ser de persona a personas, mediante insectos (enfermedades tropicales) u objetos contaminados. Para ello la autoridad sanitaria ha planteado una serie de recomendaciones generales para evitar que las personas enfermen en lugares específicos. Como se sabe, la historia de las epidemias ha dejado varias lecciones (Cueto, 2020b; Lossio, 2021).
A través del inicial desconocimiento de las características del COVID-19, las medidas sanitarias han tenido que adaptarse día a día. Pero al ser reconocido como un virus, las recomendaciones de la autoridad giraron en torno a mantener la distancia entre personas, el uso de mascarillas, la desinfección de las prendas de vestir y el lavado frecuente de manos, así como de frutas, verduras, etcétera, por más de veinte segundos para reducir el riesgo de contraer la enfermedad (OMS, 2020).
Los datos y cifras, relacionados a los primeros meses de la pandemia, muestran que el Perú tuvo uno de los peores rendimientos en cuanto al manejo de la crisis sanitaria (Castilla, 2020; Defensoría del Pueblo, 2020; Filgueira et al., 2020). Pero ¿qué factores explican ello? Pedraglio y Portocarrero (2020) alegan que recomendaciones mínimas como el lavado de manos, desinfección de alimentos y aseo personal fueron imposibles de cumplir. La gran mayoría de hogares no cuenta con acceso a agua potable, y si lo tienen son por horas muy cortas. Esta situación ha sido más crítica en las comunidades nativas y los departamentos amazónicos.
De acuerdo con el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) (2020, p. 5), en el Informe Perú: Formas de Acceso al Agua y Saneamiento Básico, durante el año móvil febrero 2019-enero 2020, alrededor de 29 millones 500 mil personas (90.8%: 95% urbana y 75.5% rural) accedieron a agua apta para el consumo humano de la red pública7 (ver Figura 1). Sin embargo, al verificar por departamentos, se puede ver que Ucayali (75.7%) y Loreto (56.3%) son los que cuentan con menor cobertura (ver Figura 2). Esto resulta ser preocupante debido a que Loreto concentra el mayor porcentaje de comunidades nativas (43.2%), seguido de Ucayali (14.2%), de acuerdo con el censo del 2017 (INEI, 2018, p. 24, Cuadro 2.2).
Fuente:INEI (2020).
Figura 1: Población que consume agua proveniente de red pública, según departamento, 2019 (porcentaje)
Fuente:INEI (2020).
Figura 2: Población sin acceso a agua por red pública, por área de residencia Año móvil febrero 2019-enero 2020 (porcentaje)
Alrededor del 24.5% de la población rural carece de acceso a agua por red pública (ver Figura 2), se abastece de este recurso mediante algún río, acequia, manantial o similares en el mismo período móvil (15.2%) (ver Tabla 1). El nivel más alto en este ítem ocurrió en la media móvil octubre 2018-setiembre 2019 con 15.6% (ver Tabla 1).
Tabla 1: Población rural sin acceso a agua por red pública, por tipo de abastecimiento
(Año móvil febrero 2019-enero 2020, en porcentaje)
Fuente:INEI (2020), elaboración propia.
Sobre las comunidades nativas, el MINSA (2019) ha creado una serie de indicadores: determinantes sociales, mortalidad y morbilidad, y demás en materia de salud. Ello con relación a la información recogida en el censo del 2017 y otras fuentes secundarias. En dicho sentido, el documento fue elaborado en torno a 85 distritos (57%)8 (219 328 personas, de las cuales 100 006 [50.2%] se reconocen como indígenas) de un total de 149 en los 11 departamentos con presencia de comunidades.
Como primer dato se ha verificado que solo el 17.1%, 29.2% y 45.2% de viviendas tiene acceso al agua mediante red pública, pozo o manantial y río, lago o acequia, respectivamente (ver Tabla 2). Para el caso de estos dos últimos tipos de abastecimiento, significaría que más del 70% de dicha población no contaría con el servicio público garantizado. Por lo tanto, consumen agua no apta para el consumo humano, aseo o limpieza personal.
Tabla 2: Acceso al agua, por tipo de abastecimiento (porcentaje)
Fuente:MINSA (2019), elaboración propia.
Por cada distrito, el valor de las comunidades nativas que usan río, lago o acequia para proveerse de agua es aún más alto. Tomando en cuenta ello, en el Anexo 1 se visualiza un resumen con los tres a siete distritos con mayor densidad de poblaciones y presencia indígena. En algunos departamentos se menciona un distrito solamente por las limitaciones de la muestra.
A primera vista se puede identificar que casi ninguno de los distritos supera el 50% de abastecimiento mediante red pública. De la misma manera, en el caso de pozo o manantial, los datos muestran similitudes (ver Anexo I). La cercanía de varios departamentos a la Cordillera de los Andes (Amazonas, Cusco, Junín y Pasco) y la fuerte precipitación de lluvias sería uno de los factores que explicaría la acumulación de agua en pozos, manantiales, ríos o lagos y, por lo tanto, su mayor disponibilidad en contraste con la red pública.
La dependencia por el abastecimiento mediante río, lago o acequia es mucho más marcada debido, principalmente, a un factor: el alto porcentaje poblacional que se provee por estos medios. En los distritos de Ucayali y Loreto predomina este tipo de abastecimiento. En el primero, los distritos sobrepasan más del 50%; sin embargo, en el caso de Loreto, la mayoría representa más del 60%, con pequeñas y contadas excepciones (ver Anexo I). No obstante, con la necesidad viene una trampa. El agua, usualmente, no es apta para el consumo humano puesto que se estanca durante varios días y, mientras tanto, se convierte en foco de cultivo de enfermedades infecciosas (zika, dengue, etcétera) por las condiciones climáticas y atmosféricas en el oriente peruano.
2.1.2 Recursos humanos y salud
Las enfermedades y los pueblos indígenas tienen una relación histórica bastante antigua que se ha fortalecido a raíz de varios factores sociales y ecológicos a lo largo del siglo pasado. La conquista española trajo consigo nuevas enfermedades que los pueblos originarios carecieron de inmunidad (Cook, 1982, 1999 y 2010; Diomedi, 2003). Mientras el virreinato tomaba forma, los colonizadores realizaron incursiones hacia territorios amazónicos por su gran cantidad de recursos. En ese sentido, utilizaron la encomienda y crearon asentamientos para el aprovechamiento aurífero en la zona (La Torre, 1998). Por la intensa movilidad demográfica y la particular situación epidemiológica de los nativos amazónicos, la proliferación de enfermedades fue alta y letal, sumado a los conflictos interétnicos provocados por los propios colonos desde 1537 (La Torre, 1998).
Este escenario se repitió en la época republicana. El detalle estuvo en las interacciones de la autoridad y las medidas de salud pública para combatir las enfermedades ya que afectaron y dejaron de lado concepciones propias de los enfermos y, sobre todo, pueblos indígenas (Cueto, 2020b; Lossio, 2021). Un caso de relevancia fue la epidemia de malaria ocurrida en los años 30, que puso en riesgo de desaparición a los nativos de la tribu Machiguenga del Bajo Urubamba, promovida por la masiva inmigración de trabajadores de la sierra (Castro, 2017)9.
Para finales de 1970, la densidad poblacional indígena se recuperó por el control de la larva Anopheles (Castro, 2017). Sin embargo, las respuestas de la sanidad pública, al igual que se verá más adelante, fueron tardías, al punto que la malaria se convirtió en una cuestión cotidiana de muchas comunidades (Cueto, 2020b). Hoy en día la enfermedad no solo es comprendida una vez manifestada, sino en la atención preventiva para evitar situaciones graves, tratamiento oportuno y atención periódica para fortalecer la calidad de vida.
Este último punto, por las presiones sociales y políticas, se ha convertido en una demanda urgente de los pueblos indígenas. Las epidemias de otras enfermedades han transformado sus territorios en un latente peligro (dengue, zika, etcétera). Pero también las carencias para curar malestares básicos como infecciones estomacales y respiratorias o dolencias. En ese sentido, se tomará en referencia algunos datos producidos por el MINSA (2021b) y el Anexo 1 para entrar más a profundidad en la realidad indígena.
Tabla 3: Recursos en salud por departamentos, actualizado al 2019
Fuente:INEI (2021), MINSA (2021b), elaboración propia.
La situación de los departamentos amazónicos, aquellos analizados por el MINSA (2019), es variada en distintas proporciones. Los recursos en salud muestran que, en la mayoría de los casos, la relación entre el número de enfermeros/as y doctores/as es de 1.5 a 1. Es decir, por cada doctor/a hay un(a) enfermero/a de más (ver Tabla 3). En el caso de San Martín y Loreto esta proporción es bastante menor, por lo que la atención para pacientes no estaría mínimamente garantizada. Respecto de las camas hospitalarias por cada 10 mil habitantes, se puede ver que hay una media casi igual comparando los departamentos (ver Tabla 3). Pasco (21.1) tiene el mayor nivel y Loreto (10.3) el menor.
Ahora bien, al tomar en referencia a los distritos con presencia indígena amazónica, la situación es mucho más desigual, y también por las capacidades de los profesionales de la salud. Sobre este último, además de la poca presencia por densidad poblacional, existe una distribución inequitativa para la atención de enfermedades. La prevalencia periódica de ciertas enfermedades hace imposible las campañas de prevención y contención debido a las condiciones geográficas y climáticas de tales territorios (MINSA, 2019; Cueto, 2020b).
Otro aspecto fundamental, relacionado con las capacidades del personal de salud, es la atención intercultural. Ello implica muchas y diversas variables de política pública que las autoridades no han sabido diagnosticar y peor aún satisfacer (Cárdenas et al., 2017). Una de ellas se centra, y que interesa en ese sentido, en el personal acreditado y calificado para realizar incursiones en las comunidades nativas y resolver dilemas interculturales y perspectivas indígenas. La información oficial es escasa y no tan exacta, pero resalta, nuevamente, que es un problema sin superar (Defensoría del Pueblo, 2020)10.
Ahora, de la información y fuentes revisadas no se ha podido encontrar el número de establecimientos de salud a nivel distrital. Pero sí lo ha hecho con relación al total de la muestra (MINSA, 2019). En dicho sentido, de acuerdo con el MINSA (2019, p. 5), 869 es el número de establecimientos de salud en los distritos con comunidades nativas (ver Tabla 4).
Tabla 4: Establecimientos de salud en los distritos con comunidades nativas
Fuente:MINSA (2021b), elaboración propia
Tabla 5: Recursos en salud por distrito, actualizado al 2019
Fuente:MINSA (2019, 2021a y 2021b), elaboración propia
En el caso de los recursos humanos, se visualiza que en la mayoría de los distritos existe una relación de 1 a 2 o 1 a 3 de doctores/as y enfermeros/as (ver Tabla 5). Pero, considerando el nivel poblacional de los distritos (ver Anexo 1), la cifra de recursos humanos es considerablemente baja y desigual, aún más por las diversas patologías de los pueblos indígenas, por ejemplo. Loreto, de acuerdo con la muestra, es el territorio que tiene menos doctores/as y enfermeros/as (86 en total), siendo el distrito de Balsapuerto con mayor población indígena (más de 7100) y menos recursos (13 entre doctores/as y enfermeros/as) en el mismo sentido.
Entonces, de la evidencia expuesta, lo más resaltante no han sido los bajos indicadores en materia de salud y recursos humanos habilitados, sino la relación que tienen con el impacto de la pandemia en los territorios amazónicos (Pedraglio & Portocarrero, 2020). La falta de atención de las políticas sanitarias para integrar la variable indígena ante el COVID-19 y las deficiencias estructurales en materia de salud han sido ya advertidas desde hace años e inclusive con epidemias de grandes proporciones que atacaban periódicamente zonas fronterizas11.
En todo caso, como dijeran Cueto (2020a) y Lossio (2020), las pandemias son momentos de la historia bastante significativos que irrumpen y muestran la verdadera cara de las sociedades. Pero también evidencian las falencias estructurales que por años debieron ser atendidas y que por fin deberán ser, siquiera, analizadas. La pandemia del COVID-19 requiere pues dar una real mirada a los avances y deficiencias en materia de salud indígena y el enfoque intercultural necesario para mejorar la calidad del servicio. Sin embargo, resulta extraño, y hasta a veces contradictorio, que se requieran eventos tan disruptivos para que la sociedad y el Gobierno mismo posen su atención en estos fenómenos. El caso del conflicto de Bagua (2009) y la promulgación de la Ley 29785/201112 y su reglamento (decreto supremo 001-2012-MC) son un gran ejemplo de la tardía solución a flagelos históricos (Merino, 2018).
3. La pandemia por el COVID-19 y las respuestas insuficientes: diagnóstico nacional
3.1 Apuntes preliminares: la situación actual del nuevo coronavirus
No ha habido ningún otro fenómeno en la historia reciente de la humanidad que se equipare al que ocurre hoy en día. La complejidad de sus efectos y su naturaleza dan cuenta de la verdadera amenaza para los gobiernos y los grupos más vulnerables. Ante este panorama, las respuestas públicas han sido varias y de diversos tintes y tonos.
Los países con una larga tradición democrática e instituciones públicas de gran capacidad, índices de crecimiento superlativos e infraestructura sanitaria y hospitalaria de alto alcance pudieron afrontar a duras penas el embate del COVID-19. Sin embargo, las medidas implementadas tuvieron fuertes críticas relacionadas a la falta de ponderación entre el marco legal y constitucional de los derechos fundamentales. A pesar de ello, estos países pudieron permitirse el ensayo y error mientras los sistemas de salud respondían de manera eficiente, aunque sigue en consideración la ocurrencia de nuevas olas epidémicas a pesar de las vacunaciones masivas.
En el caso del Perú, las críticas se manifestaron dentro del juego de roles entre diversos actores con intereses diferentes a la crisis, las oportunidades que ofrece el Estado y la captura del poder y el estatus luego de superada la pandemia. A pesar de que los marcos legales y políticos se fueron adaptando al nuevo contexto, estos fueron insuficientes y el conflicto por las cuotas de poder complicaron la generación de verdaderos consensos13.
Con relación a los pueblos indígenas, estos afrontaron una maraña de complejidades para la protección de sus territorios y comunidades. Al punto de replantear sus prioridades ante la amenaza del nuevo coronavirus y la reactivación económica (Cueto, 2020a; Gamboa, 2020; Lossio, 2021). Es claro que las preocupaciones para uno u otro sector son distintas y que algunos se encuentran en una mejor posición para encarar esta crisis. Ahora se pasará a analizar las medidas implementadas por el Ejecutivo y Legislativo en relación con todo lo expuesto hasta ahora.
3.2 Una cuestión de leyes, y al final ¿dónde quedaron los pueblos indígenas?
En el primer año de la pandemia, los planteamientos que rodearon las medidas y políticas contra el COVID-19 tuvieron como eje central detener el avance de la enfermedad a toda costa, mitigar sus impactos y propiciar un contexto para reabrir las principales actividades económicas. Sin embargo, a pesar de estas intenciones, lo cierto ha sido que tales medidas dejaron de lado aspectos esenciales relacionados con la salud pública y demandas urgentes, y causaron la reducción de estándares sociales y ambientales (Defensoría del Pueblo, 2020; Gamboa, 2020). En buena cuenta, el proceso de la reactivación económica ha traído la atención mayoritaria de las élites políticas y al interior de las decisiones públicas, más que la enfermedad misma.
Es decir, con los antecedentes previos a la pandemia (Castilla, 2020; Filgueira et al., 2020, pp. 27-37), las prioridades se centraron en buscar algún tipo de estabilidad jurídica y política para determinadas actividades económicas y no solo en las respuestas sanitarias a la pandemia (Gamboa, 2020). Esta perspectiva ha sido la dominante en el diseño de las medidas públicas. Sobre ello, el Gobierno peruano ha mostrado innumerables expresiones, aunque se ha visto limitado por la misma burocracia que lo caracteriza y las resistencias de diversos estamentos sociales para implementarlas. Por lo pronto, y de acuerdo con todo lo detallado hasta ahora, ¿cuál fue el propósito de tantas leyes y normas contra el COVID-19? ¿Los pueblos indígenas fueron verdaderamente protegidos de la compleja crisis sanitaria para evitar mayores contagios y decesos en sus territorios?
El día 11 de marzo de 2020, se declaró el estado de emergencia a nivel nacional mediante decreto supremo 008-2020-SA. Asimismo, a través del decreto supremo 044-2020-PCM se establecieron mayores restricciones al ejercicio de derechos fundamentales por el reporte de los primeros casos de COVID-19 en el país. El primero estableció lineamientos generales para afrontar el contexto inicial de la crisis sanitaria. En el segundo, sus disposiciones tuvieron una mayor complejidad por los fines que pretendía y fueron más controvertidas por las limitaciones que impuso al aparato económico. A rasgos generales, significó una serie de condicionamientos a la libre circulación de las personas por criterios de salud pública y una cuarentena total en varios departamentos del Perú, pero con la garantía de continuar la prestación de la mayoría de los servicios públicos (artículos 2 y 3). Con relación al tema económico, las industrias estratégicas tuvieron que detener sus actividades14 debido al peligro de contagio entre sus trabajadores, ausencia de atención médica y la cercanía a centros poblados en las zonas de explotación. No obstante, por las presiones de determinados actores políticos, la minería continuó operando, a pesar de las restricciones establecidas, por ser considerada una actividad esencial15 (Ruíz Molleda, 2020a).
Las reglas aplicadas, los confinamientos y demás restricciones fueron aumentando a medida que el COVID-19 ganó terreno en los lugares más alejados. De acuerdo con el Stringency Index de la Universidad de Oxford (2021), las dos primeras semanas de mayo de 2020 se convirtieron en el período de mayor rigurosidad (96.3%) en base a las políticas aplicadas por el Gobierno16 (ver Figura 3) (Benítez et al., 2020). A pesar de todo ello, lo real ha sido que una gran cantidad de disposiciones y normas no se tradujeron en una mejor gestión sanitaria y de la crisis en particular (Benítez et al., 2020). El número de nuevos casos diarios, en el año 2020, la contradice en buen grado (ver Figura 4).
Fuente:Universidad de Oxford (2021)
Figura 3: evolución del Stringency Index (marzo - diciembre 2020)
Fuente:Universidad Johns Hopkins (2021)
Figura 4: nuevos casos diarios COVID-19, actualizado a diciembre del 2020
Al igual que otros episodios donde enfermedades y sus consecuencias excedieron las capacidades sanitarias y sociales en la historia del Perú, los intereses de quienes sufrieron los flagelos epidemiológicos y el olvido del Estado muchas veces se vieron supeditados a aquellos de los grupos de poder y élites políticas dominantes (Cotler, 2016; Cueto, 2020b). Ya se ha resaltado las condiciones precarias de las comunidades nativas en materia de servicios públicos y algunas huellas históricas del Estado en relación con la enfermedad. A pesar de las experiencias, el proceso de reactivación económica ha tenido hasta ahora un correlato similar por lo reducido de la propuesta, las manifestaciones autoritarias para fomentar actividades económicas y la insostenibilidad para los recursos naturales (Cotler, 2016; Cueto, 2020b; Gamboa, 2020).
A través del decreto supremo 080-2020-PCM, se estableció una estrategia nacional de reanudación de actividades estipuladas en cuatro fases17 (ver Tabla 6). En ella se conjugaron indicadores «positivos» sobre el control de la pandemia y los efectos adversos al sistema de salud para justificar las iniciativas de reactivación y otros marcos normativos. Sin embargo, se han verificado incongruencias, al igual que en épocas anteriores, donde el Gobierno central buscó promover sectores económicos específicos por la caída de los precios de los metales o el contexto político desfavorable (Gudynas, 2017; Bebbington, et al., 2019), a costa de estándares sociales y/o ambientales. A decir de Gamboa18:
El discurso actual que sostiene la «reactivación económica», posterior al período de cuarentena en el Perú (del 15 de marzo al 30 de junio), tiene muchas semejanzas con lo sucedido en 2013, es decir, no solo la influencia del sector privado en la agenda pública, sino también la necesidad de que las actividades productivas se reinicien sin tomar en cuenta el costo en salud o incluso ambiental (2020, p. 12).
En el marco de las intervenciones públicas sobre los pueblos indígenas, la situación ha sido más elocuente para resaltar estas incongruencias. Mientras se había ya establecido un cronograma de reactivación e identificándose los próximos pasos para la implementación de nuevos proyectos de gran envergadura, recién el día 10 de mayo se promulgó el decreto legislativo 1489 19.
Tal decreto estableció demasiadas generalidades, que tampoco fueron especificadas, luego, redundaba en competencias ya delegadas en anteriores leyes; pero, más aún, denostaba la tardía reacción ante la amenaza de las actividades ilegales en los territorios indígenas (Defensoría del Pueblo, 2020; Sierra, 2021). Sobre todo, la falta de una adecuada asignación presupuestal, la ausencia de indicadores por resultado para verificar el avance de la estrategia20 o el aislamiento de las organizaciones indígenas por parte del Estado en su lucha de proteger sus territorios a través de controles o redes de seguridad21. Además, las deficiencias enumeradas desde antes de la pandemia fueron fundamentales para que la «guerra» contra el coronavirus fuera inservible y se ensañase con las poblaciones indígenas (Merino, 2020).
La Defensoría del Pueblo (2020), en el Informe de Adjuntía N° 002-2020-DP/AMASPPI/PPI, ofrece varios detalles relacionados con el incumplimiento de las obligaciones del Estado y las comunidades nativas en el contexto de la pandemia. Por ejemplo, las medidas legislativas y procedimientos administrativos implementados tuvieron un retraso bastante considerable para responder a la crisis sanitaria en los territorios indígenas (Defensoría del Pueblo, 2020, pp. 27-29, Cuadro 3)22. Además, las respuestas insuficientes han sido una constante a pesar de los amplios esfuerzos de las autoridades debido, principalmente, a las complejidades culturales y geográficas y las precariedades que se han relatado sobre la atención en los establecimientos de salud en las comunidades nativas y el nulo acceso a agua potable (ver sección 2.1) (Defensoría del Pueblo, 2020, pp. 8-12; INEI, 2018 y 2020). Más leyes no se traducen en una real y efectiva intervención en las comunidades nativas, a menos que puedan evaluarse adecuadamente las verdaderas inequidades que resaltan en ellas (Benítez et al., 2020).
Por otro lado, el Ministerio de Salud (MINSA) reaccionó a la emergencia indígena luego de intentos fallidos del Gobierno central por abastecer de víveres y demás insumos médicos sin el efecto deseado, atención sanitaria ausente de enfoque intercultural y bonos específicos que no permitieron soportar la cuarentena (Defensoría del Pueblo, 2020)23. En ese sentido, las resoluciones ministeriales 308-2020-MINSA 24, 386-2020-MINSA 25 y 451-2020-MINSA 26 implementaron lineamientos para la intervención sanitaria en comunidades indígenas de la Amazonía, reconocimiento indígena en la elaboración de medidas públicas (Comando COVID-19 Indígena) y medidas de prevención de enfermedades respiratorias en comunidades nativas cercanas a territorios PIACI, respectivamente. A pesar de todo ello, nuevamente, se vieron limitaciones en la aplicación intersectorial con las autoridades regionales, locales y municipales y la rectoría del MINSA, además de una burocracia que la expansión de la enfermedad no comprendía, ni el establecimiento de cercos epidemiológicos en zonas territoriales de difícil acceso pudieron controlar (Defensoría del Pueblo, 2020; Huaco, 2020).
La información sobre los establecimientos de salud en los distritos con comunidades nativas es contundente y gráfica (ver Tabla 3; MINSA, 2019). Al considerar los PIACI, la situación es más dramática. En el caso de los pueblos indígenas en contacto inicial (PICI), las necesidades pueden ser cubiertas de alguna manera, pero deben movilizarse a los límites fronterizos de sus territorios para buscar atención, información o servicios que les provean de la ayuda necesaria para prevenir el contagio en sus comunidades. No obstante, el tipo de relacionamiento que existe entre los PICI y las autoridades sanitarias se ha caracterizado por la ausencia de confianza a lo largo de los años (Borjas, 2020). Además, las medidas gubernamentales dejaron de lado aspectos interculturales claves para difundir la información de manera oportuna (Huaco, 2020).
El caso de los pueblos indígenas en aislamiento voluntario (PIAV) es quizás el reto más importante para el Estado y que la pandemia ha evidenciado. Existe evidencia suficiente de que los PIAV, por sus mismas condiciones epidemiológicas, son altamente vulnerables al contacto físico y a las modificaciones drásticas de su entorno, por lo que está prohibido que las autoridades públicas tengan acercamiento hacia ellos y solo aseguren su territorio y los recursos que utilizan (Borjas, 2020). Ahora los PIAV han afrontado amenazas a sus territorios por las actividades extractivas cercanas a sus recursos. El proyecto Camisea y los efectos a la calidad de vida de los indígenas de la Reserva Territorial Kugapakori, Nahua y Nanti (RTKNN) son más que evidentes. Entonces, entre garantizar su seguridad y promover el reinicio del aparato productivo nacional existe un grave dilema que las medidas gubernamentales han debido sopesar (Borjas, 2020).
Con una media diaria de alrededor de 4500 casos en el país durante el mes de mayo (2020) (ver Figura 4)27, las medidas implementadas para mitigar o remediar las consecuencias de la enfermedad tardaron en lograr su cometido, pero sin mejorar las condiciones sanitarias de muchas poblaciones vulnerables (Defensoría del Pueblo, 2020, pp. 38-43). En efecto, a pesar de contar con un presupuesto considerable, la garantía de acceso a servicios públicos (agua potable, salud, entre otros) no habría sido el objetivo esencial de las políticas sanitarias contra el COVID-19. Más aun considerando la precariedad de las comunidades nativas y su importancia para soportar largos períodos de cuarentena, atención específica para otras enfermedades y el mantenimiento de áreas limpias al interior de los hogares (Benítez et al., 2020, pp. 2-3; Defensoría del Pueblo, 2020).
No obstante, los resultados iniciales no han servido para prevenir una segunda ola epidemiológica durante los meses de julio a setiembre del año 2020, ya que ni los servicios de atención primaria ni las perspectivas interculturales fueron fortalecidos al intervenir en los territorios indígenas (Defensoría del Pueblo, 2020). La resolución ministerial 308-2020-MINSA tenía objetivos específicos (ver Tabla 7) que, según la Defensoría del Pueblo (2020), no consideraron estas características desiguales en materia de salud y/o capacidades institucionales.
En la misma dirección, las propias organizaciones indígenas denunciaron, en particular, el decreto legislativo 1489. Si bien este estableció lineamientos estratégicos y competencias específicas28, no habría concebido herramientas necesarias para fortalecer la atención primaria en los territorios indígenas o el reparto de equipos de protección para el personal profesional, la información producida sobre el COVID-19 habría sido confusa e incompleta y de difícil llegada para las comunidades más alejadas (Defensoría del Pueblo, 2020, pp. 33-34)29. La perspectiva comunitaria para la seguridad alimentaria de las comunidades o el fortalecimiento de las capacidades indígenas y coordinación gubernamental con las fuerzas del orden, en cuanto al control territorial, fueron carencias manifiestas expresadas por los líderes indígenas.
El crecimiento de las actividades ilegales e informales durante el primer año de la pandemia fue otro de los problemas condicionados por las innumerables reglas que limitaron la movilidad de la Policía Nacional. Ello dejó en grave vulnerabilidad a los defensores indígenas que denunciaron no solo tales actividades, sino las vulneraciones contra sus comunidades por el COVID-19 que se han mencionado en líneas previas. Solo durante el año 2020, han sido asesinados cuatro líderes indígenas que habían sido amenazadas e hicieron conocer su situación sin que las autoridades pudieran hacer algo al respecto (Defensoría del Pueblo, 2020, p. 34; Sierra, 2021).
Otra de las cuestiones asociadas con la elaboración de adecuadas medidas contra el COVID-19 ha sido la capacidad de diagnosticar, tratar y rastrear a los contagiados y sus contactos cercanos. Luego de seis meses de la emergencia, el MINSA implementó la Sala de población indígena con COVID-19 (Defensoría del Pueblo, 2020, p. 39). En buena cuenta, esto explicaría los equívocos metodológicos de las normas emitidas hasta finales de agosto de 2020 y la falta de sustento técnico y cultural debido a las brechas estructurales para realizar tal labor, por ejemplo30.
La cifra oficial y real de indígenas contagiados y los decesos en total varía en gran medida por la deficiencia del muestreo y las capacidades de los laboratorios para identificar a tiempo a los enfermos. A comienzos de la pandemia, solo había dos laboratorios para todos los departamentos amazónicos. El MINSA (2021c), a través de la Sala de población indígena con COVID-19, ha identificado 19 843 indígenas amazónicos contagiados, mientras que alrededor de 366 (amazónicos y andinos) fallecieron por la nueva enfermedad hasta finales de 2020 (ver Figuras 5 y 6). Sin embargo, de acuerdo con la Red Eclesial Panamazónica (REPAM) para el 10 de noviembre de 2020, se confirmaron 16 411 indígenas amazónicos contagiados y 394 decesos (REPAM, 2020).
Fuente:MINSA (2021c)
Figura 5: Casos indígenas amazónicos acumulados por COVID-19 actualizado al 19.08.2021
Fuente:MINSA (2021c)
Figura 6: Defunciones indígenas (amazónicos y andinos) acumulados por COVID-19 actualizado al 19.08.2021
Las cuestiones asociadas con la desigualdad de ingresos, acceso a servicios públicos e inequidad de las propuestas políticas han sido dejadas de lado por una «guerra» a toda costa contra el COVID-19 (Merino, 2020). La finalidad no fue más que lograr la reactivación económica, a pesar de que eso pudiera costar la reducción de estándares ambientales y el retroceso de determinados derechos colectivos ganados por los pueblos indígenas (Gamboa, 2020). El camino es claro y, con el proceso de vacunación masiva en ciernes, pareciera que no existen obstáculos para lograr una acometida desde los principales actores políticos y económicos y las antiguas élites que luchan por acomodarse en las diferentes instancias de poder luego del bicentenario.
4. Conclusiones
Las interrogantes que motivaron el presente artículo tenían como interés inicial analizar las medidas (leyes, decretos, reglamentos, etcétera) implementadas en favor de las comunidades nativas contra el COVID-19 durante los primeros meses de la crisis. Sin embargo, las respuestas no han sido fáciles de obtener debido a la naturaleza de la pandemia y las interacciones entre las élites políticas y actores económicos que impidieron definir verdaderas prioridades.
Los escenarios de igual o mayor complejidad han sido las epidemias ocurridas a lo largo de la historia del Perú. En ellas, han concurrido factores que agravaron sus consecuencias y las hicieron perdurar en el tiempo (Cueto, 2020b, Lossio, 2021). A pesar de las experiencias obtenidas, lo cierto es que no se hizo lo suficiente para mejorar o fortalecer las condiciones estructurales de las poblaciones más vulnerables (Cueto, 2020b; Lossio, 2020). En el caso específico, las comunidades nativas (Castro, 2017; Huamán & Rosario, 2020).
Sobre el COVID-19, se ha dicho también con justa razón que es un fenómeno que ha puesto en evidencia las características más ocultas de las sociedades modernas, pero más aun las ausencias del Estado con relación a la protección de poblaciones vulnerables. En ese sentido, los pueblos indígenas han sufrido varias de las consecuencias del nuevo coronavirus y sobrevivido valiéndose de sus propios recursos para soportar las cuarentenas, medidas restrictivas y confinamientos. Las ayudas sanitarias y económicas como medicinas, equipos de protección y bonos dinerarios no fueron suficientes y llegaron tarde.
Las deficiencias en cuanto a la prestación de servicios públicos dificultaron cumplir recomendaciones mínimas: el lavado de manos, la limpieza de los hogares, la disposición de los residuos orgánicos y el tratamiento de, incluso, otras enfermedades por la falta de medicinas o atención básica. Estas cuestiones han sido advertidas desde hace años (INEI, 2018 y 2020) y con la pandemia, las medidas públicas sanitarias, durante los primeros meses, no velaron por fortalecer las condiciones mínimas de los establecimientos de salud al interior de las comunidades nativas, incluso implementadas de manera tardía. En cambio, por el estado de emergencia e inamovilidad general, las actividades ilegales ganaron terreno al punto de amenazar la vida de los líderes indígenas que denunciaban este tipo de prácticas y el peligro para sus comunidades y los territorios PIACI.
En definitiva, es cierto que el fenómeno sigue en curso, pero ya pueden verse algunas huellas de que tales respuestas surgieron tarde, sin participación indígena y poniendo en peligro sus territorios e integridad. Sobre esto último, el proceso de reactivación económica ha atraído todos los reflectores al punto de opacar la lucha sanitaria y dejando de lado las condiciones precarias en que los pueblos indígenas amazónicos vivían desde hace mucho tiempo atrás (Merino, 2020).
