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INTRODUCCIÓN
Diferentes autores coinciden en que el territorio es el sitio geográfico donde se confluyen distintos elementos para el desenvolvimiento de un Estado o la organización interna del mismo; por este motivo, se puede decir que un territorio es “una construcción social” (Fabregat, 2015, p. 106). Ahora bien, partiendo de ello, un territorio no se considera solamente como un espacio, pues existen habitantes, vías de comunicación, edificaciones y una serie de actividades de orden social y económico que dan vida a la sociedad organizada de manera territorial.
Además, dentro de los territorios figuran diversos actores sociales que impulsan las organizaciones internas del mismo, los cuales son de orden político, económico y cultural (Fabregat, 2015, p. 107), y que indudablemente inciden en la gestión territorial interna de los gobernantes nacionales y locales.
En el caso particular del Perú, se señala que entre los elementos que influyen en el desarrollo y ordenamiento territorial, se encuentran los actores sociales como las organizaciones comunales, los ciudadanos (incluyendo las empresas), las agrupaciones políticas y todos aquellos actores involucrados en la toma de decisiones y que participan directa o indirectamente en el ordenamiento del territorio. Las investigaciones señalan que el territorio peruano presenta diferentes conflictos en cuanto a organización interna, producto de factores locales, históricos y culturales. La tendencia actual está fijada hacia un ordenamiento territorial sostenible, y ello va de la mano con los representantes de la sociedad que habitan el territorio. Frente a esta problemática, surge el interés de realizar este artículo, que tiene como propósito determinar la influencia de los actores sociales en el ordenamiento y gestión territorial de los gobiernos locales.
En esta línea, la presente investigación resulta relevante debido a que se orienta a la resolución de un conflicto social, como es la influencia de los representantes de la sociedad y su impacto en la gestión territorial peruana, ya que se conoce que estos actores toman decisiones que afectan internamente a la gobernabilidad, a los aspectos socioeconómicos e incluso culturales.
Desde la teoría de la planificación territorial, se puede señalar que el territorio es un espacio donde converge la identidad de un colectivo, los aspectos culturales propios y nacionales, características naturales, entre otros elementos que conforman el espacio en sí.
Sobre la planificación y organización territorial, se tiene al plan de los líderes para organizar el territorio nacional en diversos elementos locales, por lo cual Rendon Cusi (2019) afirma:
La Planificación del territorio es un instrumento primordial con el fin de desarrollar el proceso organizador. Ante la desorganización en el hecho de ocupar y utilizar el territorio, plantear opciones sustentables para la utilización del territorio, es en lo que debería estar concentrada la planificación territorial. (p. 39)
En tal sentido, se observa que tanto el ordenamiento como la gestión territorial, son metodologías que permiten sistematizar los elementos que confluyen en el funcionamiento y la dinámica del territorio. Asimismo, se considera al territorio como un todo que debe ser gestionado sobre la base de tres elementos: económico, social y ambiental, donde el elemento social es un factor activo en la toma de decisiones y genera una opinión dentro de la forma de la gestión.
Por otra parte, para Chamochumbi (2019) , la gestión de los territorios presenta conflictos cuando los procesos macro excluyen la gestión de los procesos micro, y viceversa. El citado autor también señaló que "los procedimientos de progreso a nivel local deben estudiarse en función del significativo y diverso conglomerado de experiencias que se anticipan en la organización y gestión del territorio" (p. 2). De esta manera, y desde un punto de vista retrospectivo, no solo se debe considerar lo que es conveniente para una nación, sino también lo que conviene a nivel local, estableciendo así una relación bidireccional y delimitando sobre los actores sociales en el ordenamiento y la gestión territorial en los últimos cinco años.
ALCANCE DE LA REVISIÓN
El artículo tiene un enfoque cualitativo, bajo una revisión sistemática que se realizó empleando la metodología de la declaración PRISMA (Preferred Reporting Items for Systematic reviews and Meta-Analyses), donde Page et al. (2021) señalan que "la lista de verificación PRISMA 2020 consta de siete partes o dominios que contienen 27 ítems, algunos de los cuales incluyen subítems" (p. 792).
En cuanto al conjunto de estudios, se incluyen manuscritos como trabajos de grado, artículos de investigación, trabajos de promoción y otras investigaciones asociadas al tema de estudio, eligiéndose cuarenta y ocho publicaciones como muestra para el análisis de estos. Es importante mencionar que el criterio de inclusión considerado fue un periodo de los últimos cinco años de publicación, tanto en español como en inglés, y el cumplimiento de rigor científico para este tipo de publicaciones.
Como recursos de información, se utilizó el buscador académico Google Scholar (Tabla 1), las bases de datos Scopus, Web of Science y ProQuest (Tabla 2 y 3), y los repositorios digitales ALICIA (Acceso Libre a Información Científica para la Innovación) (Tabla 4), Redalyc (Red de Revistas Científicas América Latina y el Caribe) y SciELO (Tabla 5); a partir de los cuales se revisaron las investigaciones científicas dentro del periodo de estudio 2017-2022, en idioma español e inglés.
Cabe mencionar que las técnicas utilizadas para la recolección de información fueron el fichaje y el subrayado, y como instrumento, la ficha y la PC de escritorio. Para la investigación, se consideraron diferentes puntos de vista o comentarios respecto de las investigaciones encontradas, citando a los autores utilizando el estilo APA séptima edición.
Tabla 1. Investigaciones analizadas según la búsqueda en Google Scholar
| Nº | Descripción |
|---|---|
| 1 | Estrategia para fortalecer la gestión territorial local del corredor de conectividad Sangay - Podocarpus del Ecuador por los gobiernos autónomos descentralizados municipales (Arévalo Delgado, 2021) |
| 2 | “Modelo Económico de Ordenamiento y Gestión Territorial para el Desarrollo Sostenible. Región de Madre de Dios. 2018-2019” (Arévalo-Tuesta & Arévalo-Tuesta, 2021) |
| 3 | Guía para el desarrollo de Iniciativas a Escala Territorio (Cossio Traverso y Valenzuela Viale, 2021) |
| 4 | Ordenamiento territorial en América Latina. Situación actual y perspectivas (González Mejía, 2021) |
| 5 | “Sistema de información local, una herramienta para la planificación territorial de los gobiernos autónomos descentralizados municipales del Ecuador” (Palacios Orejuela & Carpio Barco, 2021) |
| 6 | Territorialidad y Gobernabilidad en la Gerencia de la Localidad de la Organización Territorial y su Desarrollo (Méndez Sánchez, 2020) |
| 7 | Perú: escalando experiencias de procesos de ordenamiento y gestión territorial comunal en la cordillera de los andes (Chamochumbi, 2019) |
| 8 | Planificación para el desarrollo territorial sustentable en Latinoamérica y el Caribe (Comisión Económica para América Latina y el Caribe, 2019) |
| 9 | Plan de gestión territorial comunal de la microcuenca de Pamparomás (Maza Poma, 2019) |
| 10 | “Las políticas de la región y la planificación en Colombia: una perspectiva panorámica. Lapso 1958-2018” (Moncayo Jiménez, 2019) |
| 11 | Organización y Planificación del Territorio en Perú. Un acercamiento crítico a las herramientas de Zonificación de la Ecología y la Economía (ZEE) (Rendon Cusi, 2019) |
| 12 | Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una visión regional Caso de estudio, municipio de Quipile del departamento de Cundinamarca (Torres-Rodríguez, 2019) |
| 13 | Establecimiento del corredor de conectividad Sangay-Podocarpus: un aporte para la gestión del desarrollo sostenible y el ordenamiento territorial (Arévalo et al., 2018) |
| 14 | Gobernanza y dinámicas locales en los programas de desarrollo territorial en áreas rurales. Análisis de la implementación del programa PESA en dos municipios del Estado de México (García Palacios, 2018) |
| 15 | Valoración de las transformaciones territoriales en la España peninsular mediante el estudio de la red viaria, indicadores de accesibilidad y de potencial de población (López Escolano, 2018) |
| 16 | “Cinco Tesis sobre Gobernabilidad Local y Procesos de Descentralización en América Latina” (Berthin, 2017) |
| 17 | “Relevancia de las metodologías de participación ciudadana: construcción de una ludoteca comunitaria” (Calderón, 2017) |
| 18 | Guía metodológica para la promoción de procesos de ordenamiento territorial comunal (Chirinos, 2017) |
| 19 | Planificación para el desarrollo en América Latina y el Caribe: Enfoques, experiencias y perspectivas (Cuervo y Máttar, 2017) |
Nota. Elaborado con datos tomados del buscador académico Google Scholar.
Tabla 2. Investigaciones analizadas según la búsqueda en las bases de datos Scopus y Web of Science
| Nº | Descripción |
|---|---|
| 1 | “La participación ciudadana en la planificación local y urbana en Argelia” (Derbal & Tachrift, 2022)1/ |
| 2 | “Planificación urbana y participación en el estado de México: la persistencia de esquemas tradicionales de decisión vertical” (Gutiérrez-Chaparro & Márquez-González, 2021)1/ |
| 3 | “Planificación territorial en Chile: Del modelo Top Down a los desafíos de articulación multinivel” (Montecinos, 2021)1/ |
| 4 | “Propuesta metodológica para precisar unidades de la localidad de gerencia para la organización del territorio rural” (Sales, 2020)1/ |
| 5 | “Claves para la gestión de comunicación en procesos de desarrollo territorial” (Rodríguez Sosa, 2021)2/ |
| 6 | “El territorio como zona contradictoria: promesas y problemas alrededor de la labor de extraer en Ecuador, Colombia, Perú y Chile” (Fernández-Labbé, 2020)2/ |
| 7 | “Gobernanza y tipos de subjetividad de los actores sociales de Guichón en el área protegida Montes del Queguay” (Filardo & Gravina, 2020)2/ |
Nota. Elaborado con información de las bases de datos Scopus1/ y Web of Science2/.
Tabla 3. Investigaciones analizadas según la búsqueda en la base de datos ProQuest
| Nº | Descripción |
|---|---|
| 1 | “¿Se puede planificar participativamente la organización del territorio? Aspectos para debatir partiendo del evento de la Provincia de Mendoza en, Argentina” (Reyes, 2021) |
| 2 | “Socio-territorial conflicts in Chile: Configuration and politicization, 2005-2014” (Delamaza et al., 2017) |
| 3 | Ordenar el Territorio. Un desafío para Mendoza (Gudiño et al., 2017) |
Nota. Elaborado con información de la base de datos ProQuest.
Tabla 4. Investigaciones analizadas según la búsqueda en el repositorio digital ALICIA
| Nº | Descripción |
|---|---|
| 1 | Gobernanza y Gestión Territorial en el Parque Nacional Huascarán, 2021 (Bedón Negreiros, 2022) |
| 2 | Análisis del impacto social de la Mina Promesa 2 y la gestión territorial de la municipalidad de Asia 2018-2019 (Cuba Castillo, 2021) |
| 3 | Gestión territorial y desarrollo urbano del distrito de Independencia, Lima-2021 (Huacacolqui Huarajare, 2021) |
| 4 | Imaginario sociopolítico de los representantes de la localidad alrededor de la gerencia pública de la localidad fundamentada en la mancomunidad municipal en la Región Puno 2018-2019 (Ochoa, 2020) |
| 5 | La participación ciudadana y el desarrollo urbano sostenible en el distrito de La Molina, 2018 (Soto Velásquez, 2019) |
| 6 | Planificación de acondicionamiento del territorio para el progreso sustentable del distrito Chupa (Cuela & Mazco, 2018) |
| 7 | Plan de Desarrollo urbano y crecimiento ordenado de la ciudad de Huánuco 2017 (Arestegui de Kohama, 2018) |
| 8 | Gestión territorial y desarrollo de la sociedad de la UGEL 01 del Porvenir - Trujillo 2018 (Cerna Ayala, 2018) |
| 9 | Gestión administrativa y calidad del servicio al usuario de la Gerencia Territorial Huallaga Central, 2017 (Cervantes Encinas, 2018) |
| 10 | Desarrollo urbano y calidad de vida en los habitantes del distrito Independencia, 2017 (Cruz Morales, 2018) |
| 11 | Plan de ordenamiento territorial, como instrumento de planificación y gestión, de San Juan De Lurigancho 2018 (Pérez Flores, 2018) |
| 12 | La Gerencia Pública del Gobierno de la Localidad en el comercio de ambulantes de productos para la alimentación y su implicación en la potestad de la salud en Distrito Puente Piedra, 2016 (Colquehuanca Colque, 2017) |
| 13 | Política del territorio de la región y su vinculación con la efectividad de la gerencia del territorio en la región de San Martín - 2016 (Velásquez Carranza, 2017) |
Nota. Elaborado con datos tomados del repositorio ALICIA.
Tabla 5. Investigaciones analizadas según la búsqueda en los repositorios digitales Redalyc y SciELO
| Nº | Descripción |
|---|---|
| 1 | “Planeación para conservar la biodiversidad en la subcuenca del rio Verde” (Portocarrero Bazán, 2022)1/ |
| 2 | Incidencia de aspectos de la sociedad y de la política en la inversión del ambiente del Gobierno de la Región de Puno - Perú (Tumi-Quispe & Escobar-Manani, 2018)1/ |
| 3 | Implementación de políticas territoriales en el Perú (Campana Ocampo, 2017)1/ |
| 4 | “¿La ciudad como un área ciudadana: una situación en la educación?” (De Freitas y Castilho, 2017)1/ |
| 5 | “Un modelo conceptual para el abordaje del ordenamiento territorial” (Crissi Aloranti, 2021)2/ |
| 6 | “La Gerencia de Notificación para el progreso de la localidad. Análisis de evento en el gobierno de la municipalidad de Plaza de la Revolución” (Ortiz-Salatti & Rodríguez-Cruz, 2020)2/ |
Nota. Elaborado con datos tomados de las bases de los repositorios digitales Redalyc1/ y SciELO2/.
Luego del análisis y clasificación de las investigaciones, se obtuvo la siguiente información. De las 48 publicaciones analizadas dentro de los últimos cinco años, el año 2021 es el que mayor cantidad de publicaciones presenta. No obstante, se observa un reparto homogéneo de los autores que tratan la temática, lo que permite inferir que esta realidad ha sido observada con énfasis a lo largo de estos 5 años. Asimismo, 33 de los artículos, en su mayoría obtenidos a partir del buscador académico Google Scholar, presentan un enfoque cuantitativo y los otros 15 un enfoque cualitativo.
En lo que corresponde al enfoque de los autores, se puede notar que Arévalo-Delgado (2021), Arévalo-Tuesta y Arévalo-Tuesta (2021) y Calderón (2017) señalan que el principio de la gestión territorial es establecer un procedimiento en el que dos o más sectores puedan confluir para implementar proyectos compartidos, lo que otorga a la realidad social el protagonismo que debe tener en todo momento. De la revisión documental y la exposición de los autores, se destaca la relevancia de la intervención de los representantes de la sociedad en la delimitación, alcance y actividades que se desarrollan en el territorio.
Desde la perspectiva latinoamericana, las publicaciones del Comité Económico para América Latina y el Caribe (2019), Cossio Traverso y Valenzuela Viale (2021), Fernández-Labbé (2020) y Torres (2019) coinciden en que el ordenamiento territorial de América Latina, aunque es particular de cada Estado-Nación, lleva consigo las consecuencias de las decisiones tomadas en los periodos de la conquista, lo que indica que cada una de las decisiones se basa en el ordenamiento territorial y se define actualmente en función de los problemas que se pretenden resolver.
En lo que respecta a la participación de los actores sociales en la planificación urbana a nivel internacional, se tiene a Derbal y Tachrift (2022), Reyes (2021), Gutiérrez-Chaparro y Márquez-González (2021), Montecinos (2021), Ortiz-Salatti y Rodríguez-Cruz (2020), Filardo y Gravina (2020), quienes apoyan la posición de la CEPAL por una participación ciudadana activa en temas concernientes a su habitabilidad y bienestar, sobre la base de una planificación urbana que contemple lo necesario para el desarrollo de los conciudadanos.
Por otro lado, para lograr este cometido es fundamental tender puentes de comunicación que permitan acceder a los niveles de toma de decisiones de los estamentos gubernamentales; y de esta manera, lograr sinergias y evitar los conflictos, así lo indican Delamaza et al. (2017), Gudiño et al. (2017), Calderón (2017), López Escolano (2018), Rodríguez Sosa (2021), Palacios Orejuela y Carpio Barco (2021), considerando que los habitantes requieren accesibilidad para una ciudad moderna y que emita el desarrollo sostenible y sustentable.
En este orden de ideas, se hace necesario respetar los espacios de la diversidad territorial, recreacional, urbanística y ecológica, por medio de un ordenamiento acorde a las exigencias de una agenda global, tal como lo señalan Cuervo y Máttar (2017), De Freitas y Castilho (2017), Berthin (2017), García Palacios (2018), Torres-Rodríguez (2019), Moncayo Jiménez (2019), Méndez Sánchez (2020), Crissi Aloranti (2021), González Mejía (2021) y Portocarrero Bazán (2022), quienes en sus propuestas indican la importancia de respetar los espacios de diversidad, conservarlos y mejorarlos, respetando lo esencial de su significancia en el común de la ciudadanía.
Con relación a la organización de Perú, se tiene que autores como Cruz Morales (2018), Chamochumbi (2019), Cerna Ayala (2018), Cervantes Encinas (2018), Cuba Castillo (2021) y Colquehuanca Colque (2017) coinciden en que el manejo de la gestión territorial del Perú ha pasado por varios matices que dan lugar a los conflictos presentes, donde el rápido crecimiento de las ciudades, en conjunto con las dinámicas sociales, son clave para entender los diferentes conflictos existentes, siendo uno de los principales la gestión macro que no toma en cuenta el manejo y realidad territorial local. Concluyen en que los actores sociales son influyentes en el manejo de los territorios y la administración que las distintas gobernanzas otorgan al mismo.
En esta línea, una estrategia de la organización de Perú que involucra a personas es la coordinación de la planificación y el presupuesto del ordenamiento territorial. La idea de que los actores operan a lo largo de ejes estratégicos en la planificación del desarrollo se ve como un “canal privado” de gobernanza urbana, sin embargo, no garantiza la participación de otros actores, sino más bien la idoneidad del "camino" de esta estrategia. El plan de desarrollo institucional tiene como objetivo elaborar presupuestos efectivos, la zonificación parece ser una forma más eficiente de hacer las cosas, en este caso el presupuesto, ya que además de reflejar efectivamente la dispersión de los recursos disponibles, también contribuye a la dispersión de necesidades que no están en la agenda política para incidir en la efectividad de la inversión pública. Una vez más, se observa un elemento que dificulta la construcción de intereses comunes y acciones horizontales.
En el espectro nacional, también se muestra que la participación ciudadana conlleva a lograr un mejor ordenamiento territorial por parte de los gobiernos locales, tanto en regiones como distritos; como lo explican Campana Ocampo (2017), Tumi-Quispe y Escobar-Manani (2018), Arestegui de Kohama (2018), Cuela y Mazco (2018), Maza Poma (2019), Soto Velásquez (2019), Ochoa (2020), Sales (2020), Cuba Castillo (2021), Huacacolqui Huarajare (2021) y Bedón Negreiros (2022), quienes exponen cómo debe ser el trabajo conjunto, considerando las singularidades de cada región a fin de crear una conciencia en el ciudadano y los gobiernos regionales y locales para permitir el cumplimiento de las ordenanzas y lograr una adecuada convivencia.
Por tanto, el ordenamiento y la gestión territorial debe responder a las necesidades no solo inmediatas sino a mediano y largo plazo, por eso es necesario tener un plan como eje transversal de cumplimiento obligatorio, en el que se respeten las ordenanzas y el bien común entendido desde la perspectiva del uso adecuado de los espacios y los recursos energéticos que tiene una urbe, tal como lo manifiestan Colquehuanca Colque (2017), Velásquez Carranza (2017), Chirinos (2017), Cruz Morales (2018) y Pérez Flores (2018), de tal modo, que las construcciones se realicen respetando los lineamientos urbanísticos, considerando las necesidades básicas como servicios agua, desagüe, electricidad, pistas verdeas y áreas recreacionales, ponderando los espacios comunes en donde las familias desarrollan sus actividades cotidianas.
CONCLUSIONES
A la hora de gestionar la organización de sus territorios, los diferentes Gobiernos se enfrentan a retos, especialmente aquellos locales, ya que la mayoría de los Estados emiten directrices nacionales sin atender a las particularidades segmentales, situación que con el tiempo genera conflictos en la gestión y administración de los territorios.
Desde la acción social las orientaciones de gestión a nivel global se dirigen hacia el desarrollo sostenible, se observa que, para la planificación territorial, los actores sociales juegan un papel clave en la buena gestión de los territorios, donde en una forma de progreso digno y sostenible el territorio es el protagonista.
Todos los factores que se muestran aquí, incluidos los factores físicos y sociales, son elementos para considerar en los planes sobre el ordenamiento y gestión territorial de los gobiernos locales del Perú. Sin entender estos procesos y su desarrollo, es imposible pensar en proyectos transformadores en las diferentes regiones a futuro. Por otro lado, se debe evaluar el método de análisis del problema a resolver; de igual forma, la cooperación con la unidad territorial ayuda a comprender y elaborar propuestas de trabajo.
