1. Introducción

La Segunda Elección Regional 2022 (SER 2022) se llevó a cabo el 4 de diciembre en nueve circunscripciones del país: Amazonas Cajamarca, Cusco, Callao, Lambayeque, Lima Provincias, Moquegua, Pasco y Piura. En estas circunscripciones, las y los postulantes no alcanzaron el 30 % de votos válidos en las elecciones regionales y municipales 2022. Así, participaron 36 candidaturas de 14 organizaciones políticas para elegir 18 cargos. Aquí es importante destacar la participación de dos candidatas a gobernadoras regionales, ya que el cargo había sido esquivo para las mujeres desde 2014. Por otro lado, este proceso supuso un aumento en la abstención electoral por parte de la ciudadanía.

Este estudio se enfoca en describir los antecedentes y el escenario electoral para la SER 2022, así como en presentar las candidaturas y su dinámica competitiva. También se analiza la campaña electoral y los resultados más importantes de este proceso. Finalmente, se ofrecen conclusiones que resumen las lecciones aprendidas durante el proceso electoral y los desafíos para futuras competencias subnacionales.

2. Antecedentes

2.1. Contexto subnacional de la SER 2022

En 2009 se introdujo una modificación a la Ley de Elecciones Regionales (Ley n.° 27683), mediante la Ley n.° 29470, la cual estableció nuevos requisitos para la elección de autoridades a la gobernación y vicegobernación regional. Entre ellos, se exige que la fórmula ganadora cuente con al menos 30 % de los votos válidos y, si ninguna fórmula logra alcanzar este umbral mínimo, se convoca a una segunda elección.¹ Esta reforma permitió que a partir de 2010 se lleven a cabo segundas elecciones regionales como parte del proceso de las elecciones regionales y municipales, con la finalidad de garantizar mayor legitimidad en la elección de las autoridades ejecutivas a nivel regional.²

Tras la primera etapa de las Elecciones Regionales y Municipales 2022 (ERM 2022), las candidaturas a gobernación y vicegobernación de nueve regiones no lograron superar la valla del 30 %. El alto nivel de competitividad electoral en estas regiones no permitió que ninguna de las organizaciones políticas en disputa evite una segunda elección para definir las candidaturas ganadoras en el máximo nivel regional. En promedio, la diferencia más amplia entre el primer y segundo lugar en estas regiones fue 4.2 %, lo que evidencia una alta disputa y poca concentración de las preferencias electorales.³

De esta manera, la SER 2022 tuvo una gran relevancia política. Por lo tanto, es esencial analizar este evento en el contexto político y normativo de las ERM 2022. Las 36 candidaturas que participaron en la SER 2022 debieron cumplir con requisitos de inscripción que se aplicaron por primera vez a nivel subnacional en el marco de las ERM 2022. Uno de estos requisitos fue la afiliación obligatoria de todas las candidaturas que postularon a cargos ejecutivos (gobernaciones, vicegobernadores⁴ y alcaldías⁵).

Otro aspecto importante a evaluar fue el efecto de la paridad y alternancia. La fórmula regional exigió una participación equilibrada de mujeres y hombres en las candidaturas a la gobernación y vicegobernación,⁶ permitiendo una mayor equidad de género en la política subnacional. A pesar de esta exigencia, se observó una tendencia a mantener la participación de hombres como cabezas de lista, lo que se demuestra en el alto número de candidatos hombres a la gobernación durante la SER 2022. Sin embargo, como resultado de la reforma, hubo un alto porcentaje de mujeres candidatas en los cargos de vicegobernación, con más del 71 % de las candidaturas presentadas en las ERM 2022 (^{Cantuarias et al. 2023}; ^{Jurado Nacional de Elecciones [JNE] 2022a}).

Históricamente, los movimientos regionales han tenido una mayor participación que los partidos políticos en los procesos electorales subnacionales, especialmente en las segundas elecciones regionales (Ver Gráfico 1). Esta tendencia se ha observado desde el inicio del proceso de descentralización y se explica por las particularidades de la política subnacional (^{Tanaka 2006}; ^{Remy 2011}; ^{Muñoz Chirinos 2018}; ^{Muñoz Chirinos et al. 2016}). La descentralización abrió nuevos espacios de integración y participación política (Remy ^{Simatovic 2011}), pero no necesariamente significó una oportunidad de crecimiento para los partidos, ya que tuvieron dificultades para articular estructuras a nivel regional (^{Remy Simatovic 2010}). Por el contrario, los movimientos regionales han sido altamente exitosos en las elecciones subnacionales.

Durante las ERM 2022, el 45.7 % de las candidaturas fueron presentadas por movimientos regionales y una alianza electoral, mientras que el 54.3 % fue presentado por partidos políticos.⁷ Si bien una mayor proporción de la oferta política fue presentada por partidos, los movimientos regionales obtuvieron un mayor éxito electoral durante las ERM 2022, con un 56 % de autoridades electas en comparación con el 42 % de los partidos políticos. De esta manera, destaca el hecho de que, a diferencia de los partidos políticos, los movimientos regionales han mantenido un mayor éxito electoral durante los procesos subnacionales desde el 2010.

Cabe precisar que la SER 2022 tuvo el menor número de regiones convocadas desde 2010. Además, este proceso contó con el menor número de organizaciones políticas participantes, en comparación con otros procesos electorales de esta naturaleza. En el marco de la SER 2022, participaron 12 movimientos regionales y solo 2 partidos políticos (en este último caso, participaron en cinco de las nueve circunscripciones).

Gráfico 1 Distribución de regiones y organizaciones políticas por SER (2010-2022) 

En la SER 2022, solo dos partidos políticos compitieron, siendo Somos Perú el más exitoso en cinco de las nueve regiones convocadas (el 56 %). Esto sugiere un cambio en la tendencia electoral, ya que los movimientos regionales habían dominado las segundas elecciones regionales desde 2010. (Gráfico 2)

Gráfico 2 Tasa de éxito electoral según tipo de organización política en la segunda elección regional (2010-2022) 

En cuanto a la convocatoria de estos comicios, de las nueve regiones que participaron en la SER 2022, seis de ellas también fueron parte de este proceso en 2018. Según los datos de la Oficina Nacional de Procesos Electorales (Onpe), estas seis regiones son Amazonas, Cajamarca, Cusco, Lima, Pasco y Piura (^{Onpe 2022a}). Moquegua y Callao participaron por primera vez en una segunda elección regional, mientras que Lima y Pasco son las únicas circunscripciones que siempre han participado en este tipo de elecciones.

2.2. Jornada electoral: participación e inclusión

La Segunda Elección Regional 2022 se llevó a cabo el 4 de diciembre de 2022. Fue organizada por la Onpe a través de sus 27 Oficinas Descentralizadas de Procesos electorales (Odpe) y contó con la fiscalización del JNE. Para estos comicios se habilitaron 3468 locales de votación y se implementaron 23 578 mesas de sufragio en 615 distritos (^{Onpe 2022b}). Asimismo, en este proceso se convocó a un total de 6 892 645 electores y electoras (^{Onpe 2022b}).

La participación ciudadana durante la jornada electoral alcanzó el 66.4 % (Onpe 2022c). Con ello, la SER 2022 registró la tasa de ausentismo más alta desde el 2010 (Ver Gráfico 3). La baja participación en este tipo de procesos está en línea con la percepción que tiene la ciudadanía sobre las elecciones regionales. Según el JNE (^2022c), el 40 % de las personas considera que la elección de gobernador/a regional es importante; no obstante, en el ámbito rural el interés es menor (30.4 %) en comparación con las elecciones de alcaldías (59.6 %).

Entre las nueve regiones con segunda elección regional, se registró una mayor participación en Moquegua (74.5 %) y Callao (71.1 %). Por otro lado, las regiones con la menor tasa de participación fueron Amazonas (56.7 %), Cajamarca (57.7 %) y Pasco (59.9 %). A nivel distrital, la mayor proporción de participación (91 %) se registró en el distrito de San Antonio, provincia de Mariscal Nieto en Moquegua. Mientras que la menor proporción de participación se registró en distritos de Cajamarca: Miguel Iglesias (20 %) y Chumuch (25 %), de la provincia de Celendín; y Chimban (25 %), en Chota. De esta manera, se corroboran las tendencias en la participación electoral durante este proceso. Es importante señalar que, a diferencia de las ERM 2022 (^{Onpe 2022d}), ninguna circunscripción electoral de la SER 2022 alcanzó el 100 % de participación (^{Onpe 2022c}).

Gráfico 3 Participación y ausentismo electoral en segunda elección regional (2010-2022) 

Junto con la participación del electorado, cabe destacar que se observaron iniciativas aplicadas durante la jornada electoral para promover la participación de grupos en situación de vulnerabilidad. En las nueve regiones convocadas en la SER 2022, se instalaron 3696 mesas de votación para personas con discapacidad (Onpe 2022e). Además, se distribuyeron 6252 plantillas braille (Onpe 2022f). Asimismo, se dispusieron afiches para sensibilizar a la población y al personal respecto al voto de la población trans y no-binaria, acorde a lo especificado en el “Protocolo para garantizar el voto de personas trans y no-binarias”.⁸

3. Candidaturas y organizaciones políticas

Como se precisó con anterioridad, la oferta política fue liderada por movimientos regionales. En particular, en las regiones de Amazonas, Callao, Lima Provincias y Piura solo participaron este tipo de organizaciones como opciones para el gobierno regional, mientras que, en la región norteña de Lambayeque, la SER 2022 se definió únicamente entre partidos políticos (JNE 2022c).

Por otro lado, algunas circunscripciones como Cajamarca, Cusco, Moquegua y Pasco experimentaron una disputa electoral entre ambos tipos de organizaciones políticas. Este hecho refleja una diversidad de opciones políticas y una competencia electoral que contribuye al fortalecimiento de la democracia local en dichas regiones (JNE 2022c).

En conclusión, los resultados de las ERM 2022 y SER 2022 muestran una intensa competencia política y una tendencia hacia la diversificación de opciones electorales en las regiones del país. Si bien algunos lugares enfrentan retos en la gobernabilidad local, es importante resaltar que la competencia electoral entre movimientos regionales y partidos políticos puede contribuir a fortalecer la democracia local a largo plazo. (Tabla 1)

Desde la incorporación de movimientos regionales a la escena subnacional, se ha observado una disminución en la competitividad de los partidos políticos, lo que ha generado escaso interés por parte del electorado en las regiones (^{Zavaleta 2014}). Las ERM 2022 no fueron la excepción, ya que los movimientos regionales ganaron nueve regiones, los partidos políticos ganaron seis, y la alianza electoral -que también incluía movimientos regionales- ganó una región. A pesar de estos resultados, destacaron dos partidos políticos: Somos Perú y Alianza para el Progreso, que ganaron cuatro regiones cada uno en la primera etapa y tenían la posibilidad de ganar otras cinco de las nueve regiones convocadas para la SER 2022 (^{JNE 2022c}). Además, estos partidos fueron los más efectivos en el proceso electoral si se compara el número de circunscripciones ganadas con el número de circunscripciones en las que inscribieron sus listas de candidaturas.

A modo de recapitulación sobre las segundas elecciones regionales, es importante mencionar que históricamente este proceso electoral ha estado encabezado por hombres desde el 2010. Según la Tabla 2, solo en las ERM 2014 se contó con la participación de una mujer, Yamila Osorio, quien en “segunda vuelta” logró ocupar el gobierno regional de Arequipa. Desde entonces -hace dos períodos-, no se registraba la presencia de alguna mujer en el máximo cargo regional; más aún, la primera etapa de las ERM 2022 tampoco tuvo como resultado una gubernatura asignada a una mujer. Para la SER 2022, la oferta política de candidaturas incluyó la participación de dos candidatas: Rosa Vásquez (Movimiento Regional Unidad Cívica Lima) en Lima Provincias y Gilia Gutierrez (Somos Perú) en Moquegua.

Por supuesto, la presencia de mujeres en la expectativa para estos cargos no es una casualidad en el proceso en cuestión, sino que responde a los efectos de la paridad y alternancia en la conformación de las listas. La paridad horizontal supuso que la mitad de las candidaturas al cargo de gubernatura regional de los partidos políticos estén conformadas por un hombre o una mujer. De hecho, Somos Perú presentó un total de 19 candidaturas al cargo de gobernador/a regional: diez mujeres y nueve hombres. Además, Moquegua fue una de las regiones con mayor número de mujeres postulantes a dicho cargo (^{JNE 2022a}).

Sobre la trayectoria política, las candidaturas participantes en las elecciones al gobierno regional destacan por su experiencia política previa, tanto en procesos electorales como en cargos de representación. De las 18 candidaturas a la gobernación, al menos 15 postularon en elecciones anteriores y 11 fueron electos como autoridad (^{JNE 2022b}). Entre estos últimos, tres ya habían ocupado el cargo de gobernador en sus regiones: Gilmer Horna en Amazonas, Jaime Rodríguez en Moquegua y Reynaldo Hilbck en Piura. Esta experiencia representa un capital político importante para la competencia.

Entre las pocas mujeres candidatas destaca el caso de Rosa Vásquez, quien resultó ganadora en la segunda vuelta a la gubernatura de Lima Provincias. Vásquez tiene una amplia trayectoria en competencias a nivel nacional y subnacional. Fue alcaldesa de Huarochirí desde 2002 a 2014, cuando decidió postular al gobierno regional de Lima sin mayor éxito, al igual que en 2018. Posteriormente, intentó ocupar el cargo de congresista en las elecciones complementarias de 2020. Así, la carrera política de Vásquez apuntaría nuevamente al cargo de gobernadora para las ERM 2022, pero no logró alcanzar los votos necesarios para ganar en la primera vuelta regional (^{JNE 2022b}).

Por otra parte, tenemos el caso de Gilia Gutiérrez, quien fue la candidata de Somos Perú en Moquegua. De su experiencia política destaca la postulación al cargo de congresista en las elecciones generales de 2016, aunque no alcanzó a ocupar el cargo (^{JNE 2022b}).

4. Campaña electoral

Luego de que la Onpe presentara los resultados de las ERM 2022 según las actas contabilizadas y procesadas, el JNE solicitó, mediante oficio, la convocatoria a la Segunda Elección Regional de Gobernadores y Vicegobernadores 2022.⁹ No obstante, la campaña electoral en las regiones todavía estaba en desarrollo y culminaría tres días antes de la fecha declarada para la elección.

Un momento importante en la campaña electoral fueron los debates electorales organizados por el JNE entre el 17 y 19 de noviembre. Las candidaturas de todas las regiones participantes en la segunda vuelta tuvieron la oportunidad de exponer sus planes de gobierno para el periodo 2023-2026 bajo cuatro dimensiones: (1) social, (2) económica, (3) territorial-ambiental e (4) institucional. Además, los debates tuvieron un enfoque intercultural al contar con un intérprete de lengua de señas en todas las regiones, así como con la retransmisión y traducción a lenguas originarias como el quechua (Cusco, Lima Provincias y Pasco), awajún (Amazonas) y aimara (Moquegua) (Redacción EC 2022).

Durante las elecciones se asignó a cada organización política una franja electoral en la que presentaron sus propuestas en radio y televisión. Estas emisiones estaban sujetas a regulaciones que limitaban la compra de espacios publicitarios por parte de las candidaturas y las organizaciones políticas. La Onpe estableció algunos criterios para la emisión de los contenidos, como la inclusión de lenguaje de señas y la posibilidad de realizarlos en cualquiera de las lenguas oficiales del país. Durante la SER 2022, se transmitieron 26 spots en radio y 23 en televisión (^{Onpe 2022g}). Inka Pachakuteq presentó el mayor número de spots en ambas plataformas, seguido por el Frente Regional de Cajamarca y Somos Perú en Cusco.

En esa línea, resulta conveniente contemplar la cobertura mediática que tuvieron las candidaturas, considerando sus menciones e intervenciones en medios de comunicación. Según un reciente estudio del JNE sobre la cobertura mediática durante la primera elección regional, se presentaron algunos hitos que marcaron el contexto de la SER (JNE 2022d). Los resultados indican que los partidos políticos y movimientos regionales tuvieron una cobertura similar en medios radiales, televisivos y digitales; sin embargo, en medios impresos se evidencia mayor cobertura para los movimientos regionales.

Ahora bien, los medios de comunicación también mostraron concentración en la cobertura mediática de las candidaturas. Específicamente en regiones como Amazonas, más de la mitad de las menciones estaban dirigidas a las dos primeras candidaturas, mientras que en regiones como Cusco, Piura y Pasco, la cobertura fue más uniforme entre la oferta política en competencia (^{JNE 2022d}). Un asunto preocupante de la campaña fue la presencia de ataques y estereotipos de género que enfrentaron las candidaturas. Las regiones de Callao y otras pertenecientes a las zonas centro y sur del país presentaron con mayor frecuencia este tipo de situaciones.

Los matices violentos de la campaña no solo se presenciaron en los medios de comunicación, sino también en las actividades de campaña. Durante la etapa proselitista, se identificaron este tipo de situaciones en regiones como Callao y Piura. En la primera, el equipo de campaña del Movimiento Regional Más Callao, cuyo representante fue el candidato Ciro Castillo, denunció agresiones por parte de personas desconocidas. En la segunda región, el movimiento Unidad Regional señaló que un grupo de simpatizantes de la organización adversaria, Contigo Región, agredieron verbalmente al candidato Reynaldo Hilbck cuando realizaba sus actividades proselitistas en la provincia de Catacaos (^{Calle 2022}).

5. Resultados electorales

La Onpe concluyó el procesamiento y contabilización de las actas electorales para la SER 2022 el 13 de diciembre y envió 87 actas para su revisión a los Jurados Electorales Especiales. La participación electoral durante este proceso fue la más baja en comparación con otros procesos de SER, con solo el 66 % del electorado acudiendo a las urnas. Este nivel de ausentismo fue más pronunciado en algunas regiones, como Cajamarca y Amazonas, donde aumentó en 17 % y 14 %, respectivamente, en comparación con la primera vuelta (^{JNE 2022c}).

En cuanto a la distribución de votos, en nueve distritos no se emitieron votos en blanco: Asunción y Chisquilla (Amazonas), Carampoma, San Pedro de Laraos, Huancaya, Laraos, Veintisiete de Noviembre, Santa Cruz de Andamarca (Lima) y La Capilla (Moquegua). Además, en catorce distritos de Lima y uno en Cajamarca (Cupisnique), la cantidad de votos nulos representó menos del 2 % del total de votos emitidos (^{Onpe 2022a}).

En el marco de la SER 2022, cada una de las organizaciones políticas ganadoras superó el 50 % de los votos válidos (Ver Tabla 3). En ese sentido, Somos Perú (69.4 %) en Cajamarca, Sentimiento Amazonense en Amazonas (51.6 %) y el Movimiento Regional Más Callao (67.9 %) en Callao obtuvieron la mayor concentración de votos. Un aspecto resaltante de los resultados electorales es la alta diferencia de votos entre la organización que obtuvo la mayoría de los votos y la última. Particularmente, en las regiones de Cajamarca y Callao se encuentra una diferencia superior al 35 % de los votos válidos, lo que refleja una preferencia electoral entre las organizaciones políticas participantes. Caso contrario se observa en Amazonas donde la diferencia de votos entre las organizaciones políticas es solo de 3 %.

Por otro lado, en seis de las nueve regiones convocadas a la SER 2022 se encontraron cambios en las preferencias electorales respecto a la primera vuelta. En Callao, Cusco, Lambayeque, Moquegua, Pasco y Piura las organizaciones políticas que obtuvieron la mayor cantidad de votos en la primera vuelta quedaron en segundo lugar durante la segunda vuelta regional (Ver Tabla 3).

En la SER 2022 se observó una particularidad en los resultados según el tipo de organización política. En más del 50 % de las regiones se eligieron autoridades que postularon con partidos políticos (en particular el Partido Democrático Somos Perú), lo que cambió la tendencia de años previos a favor de movimientos regionales. Sorprendentemente, Somos Perú ganó en todas las regiones en las que participó y se convirtió en el partido político con el mayor número de circunscripciones regionales ganadas, alcanzando el 28 % del total (JNE 2022c). Por otro lado, en ninguna de las regiones convocadas el consejo regional se conformó por una mayoría partidaria, incluso en Lima Provincias, donde el 46 % de los consejeros regionales electos pertenecen al partido político ganador. La menor tasa de participación se encuentra en Pasco, donde solo un consejero electo es de la organización política del gobernador electo (Onpe 2022h). (Gráfico 4)

Gráfico 4 Distribución de organizaciones ganadoras por región (SER 2022) 

En relación con las personas electas para encabezar los gobiernos regionales, destaca que siete sean hombres y dos, mujeres. De esta manera, desde las elecciones subnacionales del 2002 hasta la SER 2022 solo se han elegido seis mujeres para el cargo de gobernadora, mientras que el número de hombres elegidos asciende a 138, evidenciando una clara disparidad de género en este ámbito (JNE 2022a). Por otro lado, en el caso de la vicegobernación, gracias a la aplicación de la paridad y alternancia en el 2022, se observa que un 78 % de vicegobernadoras electas son mujeres. Eso supone una cifra nunca antes vista, pero no puede ser aislada al hecho de que la mayoría de las candidaturas y autoridades electas en el máximo cargo ejecutivo a nivel regional han sido encabezadas por varones.

6. Conclusiones

La Segunda Elección Regional 2022 es un proceso electoral que se desarrolla junto con las elecciones regionales y municipales; por lo tanto, debe ser analizado en el contexto político y electoral de las ERM 2022. La afiliación obligatoria llevó a que todas las candidaturas a cargos ejecutivos durante las ERM 2022 sean militantes con inscripción, condición que podría ayudar a garantizar que las personas postulantes cuenten con experiencia política previa. La paridad y la alternancia se han visibilizado en los resultados de la SER 2022, con la participación y éxito electoral de más del 70 % de vicegobernadoras electas; sin embargo, solo dos mujeres resultaron electas a cargos de gobernación.

La SER 2022 se realizó en menos regiones y con menos organizaciones políticas participantes respecto a procesos anteriores y tuvo un alto índice de ausentismo. Este ausentismo llegó al 33 %, lo que significa que una de cada tres personas inscritas en el padrón electoral no votó. Esta tendencia refleja un aumento general en el ausentismo en los últimos procesos electorales de este tipo. La baja participación en la SER puede explicarse por el decreciente interés de la ciudadanía rural en los procesos regionales en comparación con las elecciones locales, donde las municipalidades tienen mayor cercanía, incidencia y capacidad resolutiva.

Los resultados electorales muestran una alta competencia política con un gran número de organizaciones participando en estas elecciones, traduciéndose en un amplio espectro de preferencias electorales. Sin embargo, cuando se reduce la oferta política a un mínimo de dos organizaciones políticas en la SER 2022, se evidencia una amplia diferencia de votos entre las opciones participantes.

Finalmente, no podemos dejar de mencionar los efectos de la dinámica política en la esfera electoral. El predominio de movimientos regionales en el ámbito regional ha sido una tradición desde el inicio de la descentralización en nuestro país, manteniendo una tasa de éxito electoral superior a la de los partidos políticos. No obstante, es necesario mejorar sus tradiciones y dinámicas de organización para evitar la proliferación de instancias personalistas y una débil institucionalidad (^{Muñoz Chirinos 2018}).