Introducción
En años recientes, la universidad como institución se ha visto fuertemente subyugada por un nuevo impulso regulador; esta tendencia tiene como motor la denominada Nueva Gestión Pública (“New Public Managment”), marco teórico que ha implicado el auge de un nuevo paradigma de regulación y evaluación para las instituciones públicas, el cual también influye sobre la universidad, contrastando con la idea clásica e histórica, que la entendía como institución autónoma ,académica y administrativamente, en conjunto con un estado que hasta ese momento garantizaba los recursos y su libertad de actuación (Jarvis, 2014).
En particular uno de los elementos mediante los cuales la Nueva Gestión Pública (NGP) ejerce su influencia sobre la universidad es a través de los sistemas de acreditación, que en el caso de las Instituciones de Educación Superior (IES), se han aplicado desde la década de los 80’s, principalmente en Europa y Norteamérica. Lo mismo ha sucedido en Latinoamérica más recientemente, implicando una serie de estándares a cumplir por las universidades para satisfacer un nivel de calidad esperado (Ferlie, Musselin & Andresani, 2009).
En la misma línea, los sistemas de financiamiento de la educación superior se han transformado desde una fuente de ingresos dependiente de los impuestos públicos, hacia un sistema dependiente del pago de los aranceles por parte de los estudiantes (Sanyal & Johnstone, 2011).
En Europa la NGP se ha materializado también con su sistema de integración educativa, los acuerdos de Bolonia han cambiado profundamente las reglas del juego para las instituciones de educación superior, generando una serie de normativas y estandarizaciones de indicadores de gestión en función de su objetivo de permitir un flujo expedito de estudiantes y trabajadores entre los países de la unión europea (de Boer & File, 2009; Dobbins & Knill 2009), estos nuevos estándares comunes para las universidades de Europa, las han transformado en una institución cuya idea preponderante es producir servicios en un mercado competitivo (Olsen, 2007).
Todos estos elementos, hacen necesarios estudios sobre el gobierno de la universidad, desde diferentes ópticas; por ejemplo, Dobbins, Knill & Vögtle (2011) plantean la necesidad de enfocarse en instituciones que implementen nuevos modelos de gobernanza, donde se “haga más con menos”. En este plano, cambia la forma en la que interactúa con los grupos de interés, en particular con el Estado, el cual toma distancia de la relación con la universidad, asumiendo un rol de mero supervisor (Christensen, 2011).
En este escenario, la gobernanza se transforma en las universidades (Ganga-Contreras Viancos & Leyva, 2016), generando mayores grados de autonomía presupuestaria, evaluaciones por su rendimiento y competencia entre las instituciones (Dobbins, Knill & Vögtle, 2011). En lo que respecta a su estructura de gobierno, implica cambios en la composición de sus juntas de directivas; como lo plantea Degn & Sørensen (2015): se está produciendo una tendencia en la reducción de la composición de sus miembros internos asociado a la academia (Académicos, Estudiantes y funcionarios) y se está aumentando la cantidad de grupos de interés externos a la institución, en especial aquellos que permitan una captación de recursos.
En cuanto a clasificaciones de universidades, existe una multiplicidad de taxonomías y tipologías de estas casas de estudios superiores (Ganga & Viancos, 2018; Bustos- González, 2019). Las motivaciones para crear estas clasificaciones, las explica Ortega y Casillas (2014), en primer lugar, razones de políticas públicas en la asignación de recursos, en segundo término, fines de promoción o informativos y por último fines de investigación. Esto genera una jerarquización de instituciones de educación superior. En este sentido las taxonomías son utilizadas con multiplicidad de propósitos que se asemejan a los usados por los rankings universitarios (Brunner, 2009).
No obstante, existe una multiplicidad de esfuerzos de conceptualizar a las mencionadas previamente, una destacable es el ejercicio de Muñoz y Blanco (2013) quienes proponen una taxonomía para las universidades de Chile a partir de un análisis factorial que toma variables cuantitativas y que clasifica las universidades en cinco tipos (investigación, masivas, de acreditación, elitistas y no elitistas).
Previamente el trabajo del profesor José Joaquín Burnner para las universidades (2011), plantea a las universidades según los regímenes de gobernanza, desde el burocrático y colegial como los más tradicionales, hacia las nuevas tendencias emprendedoras y de las partes interesadas más asociadas a los nuevos desafíos que enfrentan las universidades.
El más reciente ejercicio lo realiza Bustos-González (2019) quien clasifica las universidades en función a sus resultados entre universidades de investigación, universidades docentes que hacen investigación y universidades docentes; encontrando que no existe correlación positiva entre tamaño institucional y desempeño en investigación.
En cuanto a las taxonomías de universidades, respecto a su gobernanza, se pueden destacar las tipologías del rol de los rectores Burocrático, político y gerencias (Acosta, 2009) y de legitimidad del gobierno universitario (Bernasconi & Clasing, 2015).
Los rectores, como comúnmente son denominados los máximos directivos de las instituciones de educación superior, tienen una presión constante de los grupos de interés internos, llámese estudiantes, académicos y funcionarios no académicos; cada uno con su propia motivación e intereses para con la institución.
Por otra parte, también recibe presiones de los grupos de interés externos, autoridades gubernamentales, dueños de la institución, ex alumnos, empresas, organizaciones sociales, etc. (Caballero, Garcia & Corredoira, 2007; Jongbloed, Enders & Salerno, 2008; Ganga-Contreras, Quiroz & Fossatti, 2016; Brunner & Ganga, 2016), que también tienen su propia idea de que debe hacer la institución. En este orden de cosas, la importancia del liderazgo del rector surge como un imperativo de las universidades latinoamericanas, dando énfasis a los respectivos estilos y a los resultados positivos asociados a eficiencia y eficacia en los procesos estratégicos, incluso por sobre el rol del máximo cuerpo colegiado (Ganga, Rodríguez, Navarrete & Pedraja, 2018).
Por otra parte, se ha evidenciado que las formas de nombramiento de los rectores tienen una directa relación con el concepto de autonomía de las universidades (Ganga-Contreras & Viancos, 2018b), entendiendo el concepto de autonomía como autogobierno de la academia que toma sus propias decisiones para la institución. En esta línea de análisis, Choi (2019) sugiere que una autonomía requiere un equilibrio entre eficiencia en su gestión y una adecuada satisfacción de las demandas de bienes públicos que se le exige desde los grupos de interés.
Desde otra perspectiva, en el estudio del concepto de gobernanza universitaria De Boer, Enders & Schimank (2007) plantean que se logran estudiar desde cinco dimensiones, las cuales son útiles para explicar también el fenómeno del nombramiento del rector y la autonomía en la universidad.
En primer lugar, la regulación estatal es fundamental para entender las normas y regulaciones a la hora de establecer requisitos de los candidatos a rector. En el caso de que sean electos o designados directamente por un dueño o controlador. A la vez esto es relevante porque definen el modo en el cual se nombrará a la autoridad y quienes participan de esa determinación.
En segundo lugar, la dimensión, “alineación de grupos de interés” referida a la capacidad del poder institucional de guiarse por la influencia ejercida por los grupos de interés y por tanto afectar a las decisiones. En tercer lugar, la “auto gobernanza académica”, entendida como el poder de los académicos en la toma de decisiones y en el nombramiento del rector. En cuarto lugar, la dimensión de “auto gobernanza administrativa”, la cultura organizacional dentro de la institución y sus distintos actores que influyen en la toma de decisiones, en este caso es relevante si la determinación del nombramiento pasa por agentes internos de la institución. Por último, la dimensión asociada a la “competencia de los recursos”, en esta lógica, la determinación del nombramiento de un rector puede estar asociada a la creencia de que un potencial máximo directivo genere más captación de recursos para la institución o prestigio.
Otra investigación interesante de citar es la del profesor López Zarate (2011), que describe la situación en México, desde las universidades públicas autónomas. En ella es llamativa las diferencias sucedidas dentro del propio sistema y la conceptualización de la democracia. En las elecciones solo se plantean participación de miembros de la comunidad interna y en casos extremos la votación universal sin ponderación (Un estudiante un voto, un académico un voto, un funcionario un voto). Sobre ello es llamativo la idea de la universidad como una pequeña república donde tienen derecho a voto fundamentalmente miembros internos de la organización.
En este contexto los distintos tipos de nombramiento de la autoridad ejecutiva de la universidad y quien tiene poder de decisión en su nombramiento, es tremendamente significativo, cuando se trata de mantenerse en el cargo o buscar una reelección. Dependiendo de la forma de nombramiento, podrían darse las condiciones para generar comportamientos populistas.
Los antecedentes vertidos preliminarmente justifican un trabajo de esta naturaleza, cuyo objetivo central apunta a describir las diferentes maneras que tienen las universidades para nombrar a sus respectivos rectores y a partir de ello, generar en términos teóricos una taxonomía, con el fin de orientar a investigadores, académicos, estudiantes y el público en general, respecto a qué tipo de nombramientos existen en Iberoamérica, al mismo tiempo, provocar un debate en relación al método más apropiado para proveer la máxima autoridad ejecutiva de estas casas de estudios.
Complementariamente, se estima que se podrá entender con mayor nitidez el comportamiento de los distintos sistemas dentro de la región iberoamericana, dado que se incluyen universidades con diferentes tipologías de misión (privadas, confesionales y públicas), de países que internamente tienen distintas maneras para determinar cómo se nombra al máximo directivo.
Método
Se trata de un estudio documental, de carácter descriptivo, que utiliza fuentes secundarias de información, a partir de la legislación que regula las formas de elección del máximo directivo ejecutivo de las instituciones de educación superior. Esto incluye las leyes de educación superior, leyes de creación de instituciones, estatutos de universidades, reglamentos de elección del rector y artículos científicos que abordan la problemática de interés.
El universo de instituciones se estableció considerando el ranking Iber 2015 de Scimago, que incluye 1641 instituciones de todos los países (periodo 2009-2013) que son parte de la región iberoamericana con al menos 1 documento (artículos, revisiones, cartas conferencias, etc.), que estén en la base de datos Scopus en los últimos 5 años anteriores al ranking (SCImago Research group 2015). Del total de instituciones, se encontró información de 1080, todas las cuales están incluidas en los análisis que se realizarán.
Así mismo, se identificó la cantidad de universidades por tipo de entidad, según el origen de la propiedad de la separando así entre universidades públicas, universidades privadas laicas y universidades privadas confesionales (donde sus controladores son congregaciones religiosas).
A partir de la información recopilada, se procedió a construir en términos teóricos una tipología de las formas de elección de rector, considerando el análisis de los textos y de la bibliografía existente.
Resultados
Países y número de instituciones analizadas
Como puede observarse en la tabla 1, para efectos de realizar la propuesta teórica de las correspondientes categorías de la tipología presentada se analizaron 1080 universidades de un total de veintisiete países. Como era de esperar, el mayor porcentaje de instituciones pertenecen a Brasil, con prácticamente el 26%, seguido de México con un poco más del 16% y Colombia, con un porcentaje cercano al 12%; en cuarto lugar, se ubican tres países con alrededor del 7%. Otro dato a resaltar, es la existencia de 8 países en los cuales se analizó una sola universidad.
Cabe destacar que esto va en línea con la distribución de instituciones que incluye Scimago, con la diferencia sustancial de Cuba que posee unas 42 universidades en Iber 2015, pero en ninguna de ellas se pudo recolectar información sobre cómo se nombra al máximo directivo de las instituciones. En otros casos como Perú y Chile, en la totalidad de instituciones que aparecen en el ranking se encontró la información sobre el nombramiento de su máximo directivo.
Instituciones según tipo de propiedad
Al realizar el análisis por tipo de propiedad, se pudo constatar que la mayor cantidad de universidades son de carácter público (626 casas de estudios), seguido de las privadas con 335 y por ultimo las universidades confesionales llegan a 119 (ver figura N° 1).
Tipos de universidades
Universitocráticas
Se denominarán de esta forma a todas aquellas instituciones donde la comunidad universitaria, incluyendo al menos a los académicos, estudiantes y funcionarios no académicos, votan para la elección del rector ya sea de forma directa, o través de un cuerpo colegiado donde estas estén representadas. Para esta tipología no se considera las ponderaciones que pudiesen existir, por tanto, la propia posibilidad de que todos participen en el sufragio ya clasifica a las universidades en esta categoría. En algunos casos también se consideraría la participación de estudiantes egresados y otros miembros externos de la sociedad.
Académicocraticas
En esta categoría se encasillarán todas aquellas universidades donde solamente los académicos eligen entre ellos quien será la máxima autoridad. Una elección de este tipo prima la idea de que los académicos deben ser autónomos en sus cátedras y en el quehacer de la universidad. No obstante, no implica que todos los académicos participen en la elección, pero sí que no exista otro grupo de interés que sea parte de la votación. Por otra parte, la jerarquización podría implicar distintas ponderaciones del voto de los académicos.
Designativa-colaborativa
En esta condición se encuentran aquellas entidades en donde existe una consulta o participación de la comunidad interna, quienes dan a conocer las preferencias que tienen de candidatos o las características que deben tener los futuros rectores. Luego de esta ronda de consultas, que puede ser con una elección de por medio entre la comunidad, el controlador de la institución -habitualmente el dueño de esta o su representante o un representante del gobierno en el caso de las entidades públicas- elige a partir de la terna de candidatos sin importar el que tenga mayor votación en su caso, o mayor apoyo. Esta situación se da fundamentalmente en universidades católicas (que por lo general utiliza un comité de búsqueda), así como en ciertas universidades de Brasil, donde existe una elección y desde la terna el controlador de la universidad (gobernador u otra autoridad), designa la persona que estime más pertinente.
Designativa-directiva
En este último caso es el dueño de la institución quien determina, sin ninguna restricción, quien es el máximo directivo de la institución. Este en particular es el método más común de gerencia existentes en universidades privadas.
Discusión
La clasificación de las instituciones de educación superior, según el tipo de nombramiento de las máximas autoridades ejecutivas, permite ordenar la diversidad existente en la región iberoamericana.
Las instituciones tradicionalmente poseen una fuerte presión de los distintos grupos de interés, en particular en las universidades Iberoamericanas; esto se da fundamentalmente desde los grupos internos, llámese académicos, funcionarios y estudiantes (Brunner, 2014). No obstante, la transformación que trae consigo la nueva gestión pública, implica cambios en los modelos de gobernanza de las universidades (Kehm, 2014), estas mutaciones están dando cada vez más énfasis a los grupos de interés externos a la universidad, quitándole poder a los grupos internos y exigiéndole a la universidad resultados en función de indicadores (Brunner, Labraña, Ganga & Rodríguez-Ponce, 2019). Esto envuelve un cambio en las decisiones fundamentales para la institución, como lo son el nombramiento de las autoridades unipersonales.
El nuevo contexto organizacional, ha traído aparejado la necesidad de que las autoridades universitarias tomen decisiones a partir de indicadores, que son los que evalúan los rankings y clasificaciones, dejando de lado todos aquellos elementos que no pueden ser cuantificados (Lynch, 2015).
Los rankings generan un impacto en la forma de actuar de las instituciones, tanto positivos como negativos, existiendo autores que han llegado a sostener que pueden producir efectos no deseados que implican una destrucción del concepto de universidad (Kehn, 2014). En esta misma óptica de análisis, Perez, Chiappa, y Guzmán-Valenzuela (2018) plantean que estos instrumentos terminan favoreciendo a universidades que ya se encuentran en buenas posiciones, en desmedro de casas de estudios con menores niveles de desarrollo. Al margen de estas argumentaciones, lo que hoy es factible observar, que los grupos de interés, tanto internos como externos, toman esta información suministrada por los rankings y clasificaciones, como un insumo para tener en cuenta si la gestión del rector es buena o deficiente (Ramírez & Tejada, 2018). De esta manera, el modo de actuar de las autoridades universitarias se ve fuertemente influenciados por las clasificaciones y sus resultados (Acosta, 2016). Estas situaciones presentes en las instituciones reflejan la tensión existente entre la idea de liderazgo en la universidad y las reformas de la nueva gestión pública (Ekman, Lindgren & Packendorff, 2017).
A partir de lo anterior, se podría concebir que el en futuro se impulsen cambios en la gobernanza de las universidades de la región, incluyendo en ellos las formas de nombramiento de las respectivas autoridades; de ahí la relevancia de intentar lograr una clasificación de estas entidades, a partir de la manera como se genera la máxima autoridad ejecutiva, ejercicio que permitió identificar cuatro grandes grupos:
En un análisis preliminar de carácter general de los respectivos estatutos y atendiendo la tipología propuesta, se detectó que en el primer tipo de universidades (Universitocráticas) se encuentra mayoritariamente en instituciones públicas.
En el caso del segundo grupo (Académicocraticas), solo se da en las universidades chilenas (Diario Oficial, 1994), pero esto se encuentra en entre dicho dado los recientes cambios en la educación superior en Chile (Ganga y Viancos, 2018b).
En relación al tercer tipo (Designativa-colaborativa), se encuentran fundamentalmente en algunas universidades confesionales católicas, y en ciertas casas de estudios del Brasil. Por último, la Designativa-directiva se da principalmente en universidades privadas de la región.
La próxima tarea que se debe asumir, es la realización de una revisión pormenorizada por cada país, para proceder a la clasificación de cada una de sus universidades. El predominio de ciertas tipologías de elección en algunos países, es uno de los elementos que se espera encontrar a la hora de clasificar las respectivas entidades educativas; no obstante, dado que la mayor parte de ellas son públicas y que ciertos países de la región permiten un gobierno universitario donde sus grupos de interés internos tengan la autonomía para elegir al rector, es esperable que este sea más común en ese tipo de universidades. En este sentido, el gobernarse a sí mismo sin interferencia de grupos de interés externos podría suponer una amenaza para el fin misional de las instituciones, ya que el foco está en satisfacer las necesidades de los grupos de interés internos (académicos, estudiantes y funcionarios) y no en servir a la sociedad, generando nuevo conocimiento. En el caso de las universidades privadas se espera que se ratifique el predominio de la tipología de designación directa y la colaborativa.
Por otro lado, a partir de este estudio se deberá evolucionar a explicar profundamente las causas de cada tipología y por qué la legislación y las propias instituciones se decantaron por estas formas para elegir al máximo directivo de la institución.
Finalmente, cabe mencionar que la muestra que se seleccionó solo representa 1080 universidades existentes en la región, contrastando con las 4220 universidades que existen en Latinoamérica (CINDA, 2016); sin embargo, representa la mayoría de las instituciones que producen investigación en la región. Este dato nos es útil para plantear la discusión de si queremos que las universidades de la región produzcan conocimiento (Altbach ,2008; Abramo & D’Angelo, 2018) y a partir de ello, cuál sería el mejor método de nombramiento de rector que implique una mejora en sus resultados.